Von der Agrarpolitik zur Politik für den ländlichen Raum?

von DIETER KIRSCHKE und ASTRID HÄGER, Berlin

1 Einleitung

Die Politik für den ländlichen Raum hat durch die EU-Agrarpolitik ständig an Bedeutung gewonnen. Nach dem Auftakt mit der Europäischen Konferenz über ländliche Entwicklung in Cork/Irland im November 1996 (19), bei der erstmals eine "EU-weite Bestandsaufnahme zur ländlichen Entwicklung" gegeben und "eine Politik der integrierten ländlichen Entwicklung" gefordert wurde, reden wir seit der Agenda 2000, verabschiedet am 26. März 1999, von der Zweiten Säule der EU-Agrarpolitik als der Politik für den ländlichen Raum (30). Mit der Schaffung des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) erhält die EU-Politik für den ländlichen Raum ab 2007 (21) einen expliziten Finanzrahmen. Angesichts wachsender Legitimationsprobleme für die EU-Agrarpolitik in der Ersten Säule und zunehmender Herausforderungen für die Politik in der Zweiten Säule, wie zum Beispiel im Bereich des Umwelt- und Klimaschutzes und der demografischen Entwicklung (41), gibt es viele Stimmen, die den Ausbau der Zweiten Säule und damit eine Stärkung der EU-Agrarpolitik für den ländlichen Raum fordern.

Angesichts dieser Entwicklungen wollen wir die aktuelle Debatte zur Weiterentwicklung der Politik für den ländlichen Raum beleuchten. Betrachtet man das Politikfeld der "klassischen" Agrarpolitik, so ist dieses traditionell und trotz der Etablierung der Zweiten Säule der EU-Agrarpolitik im Wesentlichen sektororientiert, während das Politikfeld Regionalpolitik im Kern raumbezogen und sektorübergreifend konzipiert ist. Gilt es also, die Politik für den ländlichen Raum innerhalb der EU-Agrarpolitik auszubauen, so ist zu fragen, was Agrarpolitik eigentlich für die Entwicklung ländlicher Räume leistet. Und: In welche Richtung zielen aktuelle politische Vorstellungen und können sie eine Politik für den ländlichen Raum voranbringen?

In diesem Aufsatz zeigen wir zunächst auf, welchen Beitrag die EU-Agrarpolitik für die Entwicklung ländlicher Räume tatsächlich leistet. Wir betrachten und vergleichen dann das aktuelle Meinungsspektrum zur Weiterentwicklung der EU-Agrarpolitik für ländliche Räume. Auf der Grundlage dieser Fakten und politischer Vorstellungen geben wir schließlich Anregungen, wie es in der Debatte um die Stärkung der EU-Agrarpolitik für den ländlichen Raum weitergehen könnte. Der Aufsatz fokussiert auf Entwicklungen und Diskussionen in Deutschland.

2 Beitrag der EU-Agrarpolitik zur Entwicklung ländlicher Räume

Eine verbreitete Sicht besagt, da Landwirtschaft im ländlichen Raum stattfindet, spielt der Agrarsektor deshalb eine wichtige Rolle für den ländlichen Raum und Agrarpolitik leistet folglich einen wesentlichen Beitrag für die Entwicklung ländlicher Räume. Tatsächlich mag eine solche Argumentation in "klassischen Agrargesellschaften" zugetroffen haben und noch zutreffen, doch in unserer heutigen Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft ist es fraglich, wie zutreffend diese Sicht noch ist. In der wissenschaftlichen Diskussion gibt es eine breite und lange Diskussion zu Fragen der Landnutzung, von historischen Ansätzen wie den Thünenschen Kreisen bis hin zu aktuellen Analysen räumlicher Agglomerationen (27), doch raumbezogene Wirkungen sektoraler Agrarpolitik sind unseres Wissens theoretisch kaum untermauert.

Vor diesem Hintergrund verfolgen wir einen pragmatischen Ansatz. Um Zusammenhänge zwischen Agrarpolitik und ländlichem Raum zu identifizieren, betrachten wir die Größe des Sektors, Finanzströme zugunsten des Sektors und agrarpolitische Instrumente, um mögliche Hebelwirkungen für den ländlichen Raum darzustellen. Darüber hinaus sprechen wir kurz mögliche Investitions- und Multiplikatoreffekte des Agrarsektors im ländlichen Raum an.

Zur Bedeutung des Agrarsektors für den ländlichen Raum zeigt Abbildung 1 den Anteil der Bruttowertschöpfung im primären Sektor in ländlichen Kreisen im Jahr 2012. In der Abbildung werden nur die ländlichen Kreise (räumliche Abgrenzung siehe Anhang 1) dargestellt; Datengrundlage ist die vom Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) bereitgestellte Datenbank INKAR online (Indikatoren und Karten zur Raum- und Stadtentwicklung). Beträgt dieser Anteil im gesamten Bundesgebiet nur 0,8 Prozent, so liegt er auch in den ländlichen Kreisen lediglich bei 1,9 Prozent. Ein vergleichsweise größerer Anteil der Landwirtschaft an der Bruttowertschöpfung mit mehr als drei Prozent findet sich im Nordwesten und im Nordosten Deutschlands, während in den ländlichen Gebieten Mittel- und Süddeutschlands der Anteil in vielen ländlichen Kreisen unter zwei Prozent liegt.

 

Abbildung 1: Anteil der Bruttowertschöpfung im primären Sektor in ländlichen Kreisen, 2012, in Prozent.
Quelle: Eigene Darstellung nach (4).

Ein vergleichbares Bild ergibt sich für die Beschäftigten in der Landwirtschaft; im Anhang 2 wird der Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten im primären Sektor in ländlichen Kreisen im Jahr 2012 dargestellt. Beträgt dieser für das gesamte Bundesgebiet 1,6 Prozent, so liegt er im Nordwesten und im Nordosten Deutschlands mit über 3,5 Prozent vergleichsweise hoch, aber auch in Teilen Bayerns und von Rheinland-Pfalz. Ein vergleichsweise niedriger Wert findet sich wiederum in Mitteldeutschland.

Einen weiteren Einblick in mögliche Zusammenhänge zwischen dem Agrarsektor und der ländlichen Entwicklung bekommt man, indem man mögliche Korrelationen zwischen sektoralen Indikatoren und Indikatoren der regionalen Entwicklung betrachtet. In Tabelle 1 sind entsprechende Korrelationskoeffizienten (nach Pearson) für die ländlichen Kreise und das Jahr 2010, der letzten vergleichbaren Datengrundlage, berechnet worden. Als Indikatoren für den Agrarsektor werden Wertschöpfungs- und Beschäftigungsanteile und zusätzlich die Betriebsgröße und der Anteil von Großbetrieben genutzt; Indikatoren der regionalen Entwicklung sind Arbeitslosenquote, Altersstruktur, Wanderungssaldo, Haushaltseinkommen, Steuereinnahmen und Bruttowertschöpfung in einer Region (zur genauen Definition siehe Tabelle 1). Ein – vielleicht – erwartbares Ergebnis zeigt sich in Bezug auf den Wertschöpfungsanteil im Agrarsektor. In ländlichen Kreisen mit einer vergleichsweise größeren Bedeutung des Agrarsektors ist die regionale Entwicklung eher schlechter: die Arbeitslosenquote ist höher und Haushaltseinkommen, Steuereinnahmen und Bruttowertschöpfung sind niedriger. Dieses Bild wird allerdings nicht bestätigt bei einem Blick auf die Beschäftigten im Agrarsektor; hier ergibt sich eine signifikant negative Korrelation zur Arbeitslosenquote und Altersstruktur und eine signifikant positive Korrelation zum Wanderungssaldo, sodass man folgern kann, dass in den ländlichen Gebieten mit vergleichsweise hohem Anteil von Beschäftigten im Agrarsektor die wirtschaftliche Entwicklung eher positiv verläuft. Ein ganz anderes Bild ergibt sich schließlich für Betriebsgröße und Großbetriebe; eindeutig sind diese eher in ländlichen Kreisen mit schlechterer regionaler Entwicklung zu finden. Eine vorsichtige Interpretation legt nahe, dass sich hier das Bild der ostdeutschen Entwicklung zeigt, während gerade in Bezug auf die Beschäftigten im Agrarsektor sich ein völlig anderes Bild einer vornehmlich westdeutschen Entwicklung zeigt. Zu beachten ist: Aus einer statistischen Korrelation können keine kausalen Zusammenhänge abgeleitet werden. Als Fazit lässt sich jedoch festhalten: Die Bedeutung des Agrarsektors in einer ländlichen Region ist auf ganz unterschiedliche Weise mit der Entwicklung einer Region korreliert.

Tabelle 1:    Korrelationskoeffizienten (nach Pearson) zwischen Variablen regionaler Entwicklung und des Agrarsektors in ländlichen Kreisen, 2010.
Regionale Entwicklung                                              Agrarsektor
WertschöpfungBeschäftigteBetriebsgrößeGroßbetriebe
Arbeitslosenquote  0,23**- 0,22**  0,88***  0,79***
Altersstruktur- 0,06- 0,35***  0,56***  0,54***
Wanderungssaldo- 0,10   0,26***- 0,52***- 0,40***
Haushaltseinkommen- 0,31***  0,13- 0,78***- 0,64***
Steuereinnahmen- 0,35***  0,13- 0,74***- 0,68***
Bruttowertschöpfung- 0,33***  0,09- 0,53***- 0,48***

Quelle: Eigene Berechnungen auf der Grundlage von (4).
Anmerkungen: Signifikanzniveau: * 95%, ** 99%, *** 99,9%; alle Variablen (bis auf Wanderungssaldo) logarithmiert.
Arbeitslosenquote: Anteil der Arbeitslosen an den zivilen Erwerbspersonen, in Prozent.

Altersstruktur: Anteil der Einwohner 65 Jahre und älter an den Einwohnern, in Prozent.

Wanderungssaldo: Gesamtwanderungssaldo je 1.000 Einwohner.

Haushaltseinkommen: Durchschnittliches Haushaltseinkommen, in Euro je Einwohner.

Steuereinnahmen: Steuereinnahmen, in Euro je Einwohner.

Bruttowertschöpfung: Bruttowertschöpfung, in Euro je Erwerbstätigen.

Wertschöpfung: Anteil Bruttowertschöpfung im Primären Sektor an der Bruttowertschöpfung, in Prozent.
Beschäftigte: Anteil der SV Beschäftigten im Primären Sektor an den SV Beschäftigten, in Prozent.

Betriebsgröße: Landwirtschaftlich genutzte Fläche je Landwirtschaftsbetrieb, in Hektar.

Großbetriebe: Anteil der Betriebe mit 100 Hektar und mehr Landwirtschaftsfläche an den Landwirtschaftsbetrieben, in Prozent.

Über die Größe des Agrarsektors hinaus könnten die finanziellen Transfers zugunsten dieses Sektors für ländliche Regionen von Bedeutung sein. Abbildung 2 zeigt die finanziellen Staatshilfen für den Bereich Landwirtschaft in ländlichen Kreisen für den Zeitraum der Jahre 1995 bis 2008. Zu diesen Staatshilfen zählen in erster Linie die Ausgaben aus der Ersten Säule und der Zweiten Säule der EU-Agrarpolitik sowie zusätzlich Bundesausgaben für die Agrardieselverbilligung und das agrarsoziale Sicherungssystem. Die Daten beruhen auf Recherchen und Berechnungen des Thünen-Instituts und wurden für diesen Aufsatz freundlicherweise bereitgestellt (35). Im Ergebnis zeigt sich eine vergleichsweise hohe Bedeutung dieser Staatshilfen für Nordost- und Nordwestdeutschland und für ländliche Kreise Bayerns; eine vergleichsweise geringere Bedeutung gibt es insbesondere in mitteldeutschen ländlichen Kreisen.

Eine differenziertere Sicht auf die finanziellen Staatshilfen für den Bereich Landwirtschaft findet sich in Anhang 3; hier sind die einzelnen Komponenten dieser Staatshilfen für ländliche Kreise in verschiedenen Regionen Deutschlands zusammengefasst. So erhalten die Kreise in Deutschland insgesamt über die Agrarpolitik 142 Euro pro Einwohner und Jahr, während dieser Transfer für die ländlichen Kreise mit 321 Euro pro Einwohner und Jahr mehr als doppelt so hoch ausfällt und dieser Transfer insgesamt in den ländlichen Kreisen der alten Bundesländer besonders hoch ist. Natürlich spielen die Zahlungen aus der Ersten Säule für alle ländlichen Kreise eine besondere Rolle, hier fällt die Differenzierung gering aus. In Bezug auf das absolute Niveau der Zahlungen ist die Zweite Säule eher zweitrangig und die Treibstoffverbilligung zu vernachlässigen; interessant ist jedoch das Niveau der Zahlungen aus der Agrarsozialpolitik, die zu einem ganz überwiegenden Teil den alten Bundesländern zugutekommen.

Abbildung 2: Finanzielle Staatshilfen* für den Bereich Landwirtschaft in ländlichen Kreisen, 1995-2008, in €/Einwohner und Jahr.
Quelle: (33, S. 28; 35)  Herrn Dr. Reiner Plankl gilt besonderer Dank für Unterstützung und Bereitstellung dieser Karte.
Anmerkungen: * Dazu zählen:
1. Säule der GAP: Direktzahlungen und sonstige Zahlungen aus dem EGFL
2. Säule der GAP: Zahlungen der EU aus dem ELER sowie Bundes- und Landesmittel der GAK

Bundesausgaben der Agrardieselverbilligung

B
undeszuschüsse für das agrarsoziale Sicherungssystem

Tabelle 2 zeigt Korrelationskoeffizienten nach Pearson zwischen den diskutierten Komponenten finanzieller Staatshilfen für den Agrarbereich und den Indikatoren regionaler Entwicklung. In Bezug auf die Erste Säule mag man bedingt herauslesen, dass Direktzahlungen vergleichsweise höher in ländlichen Kreisen ausfallen, in denen die regionale Entwicklung sich vergleichsweise schlechter darstellt (Arbeitslosenquote, Haushaltseinkommen, Steuereinnahmen); allerdings ist das statistische Bild nicht eindeutig. Für die Zweite Säule ergibt sich überhaupt keine signifikante Korrelation; also: Zahlungen für diesen Politikbereich sind nicht nur vom Niveau her eher weniger bedeutend, es ergibt sich auch keine signifikante Korrelation zur regionalen Entwicklung. Interessant ist wiederum das eindeutige Bild zu den Ausgaben der Agrarsozialpolitik und zu den gesamten finanziellen Staatshilfen für den Agrarbereich. Beide Größen sind signifikant negativ mit der Arbeitslosenquote und mit der Altersstruktur, also mit einer eher positiven Regionalentwicklung korreliert. In Bezug auf die Agrarsozialpolitik sind alle betrachteten Indikatoren der regionalen Entwicklung signifikant korreliert; das heißt Ausgaben der Agrarsozialpolitik sind besonders hoch in ländlichen Kreisen mit positiver Entwicklung. Das Ergebnis unterstreicht vielleicht die etwas stärkere Bedeutung der Ersten Säule für ländliche Kreise mit geringerem Entwicklungsniveau, insbesondere Ostdeutschland, und ebenso die besondere Bedeutung der Agrarsozialpolitik für die alten Bundesländer. Relevante und statistisch signifikante Ergebnisse zur Bedeutung der Zahlungen aus der Zweiten Säule für die Entwicklung ländlicher Räume finden sich nicht.

Tabelle 2: Korrelationskoeffizienten (nach Pearson) zwischen Variablen regionaler Entwicklung und finanzieller Staatshilfen für den Bereich Landwirtschaft in ländlichen Kreisen.
Regionale Entwicklung                           Finanzielle Staatshilfen für den Agrarbereich
Erste SäuleZweite SäuleTreibstoffverbilligungAgrarsozialpolitikinsgesamt
Arbeitslosenquote  0,22**  0,06       - 0,16*       - 0,78***- 0,25***
Altersstruktur- 0,11  0,06       - 0,41***       - 0,61***- 0,38***
Wanderungssaldo- 0,12- 0,15         0,17*         0,44***  0,10
Haushaltseinkommen- 0,32***- 0,15         0,03         0,64***  0,09
Steuereinnahmen- 0,18*- 0,12         0,16*         0,66***  0,18*
Bruttowertschöpfung- 0,07- 0,13         0,15         0,51***  0,17*

Quelle: Eigene Berechnungen auf der Grundlage von (4; 33, S. 28; 35).
Anmerkungen: Signifikanzniveau: * 95%, ** 99%, ***9 9,9%; Datenbasis: Regionale Entwicklung: 2010; finanzielle Staatshilfen für den Agrarbereich: Ø 1995-2008, Gebietsstand 2012; alle Variablen (bis auf Wanderungssaldo) logarithmiert.
Arbeitslosenquote: Anteil der Arbeitslosen an den zivilen Erwerbspersonen, in Prozent.

Altersstruktur: Anteil der Einwohner 65 Jahre und älter an den Einwohnern, in Prozent.

Wanderungssaldo: Gesamtwanderungssaldo je 1.000 Einwohner.

Haushaltseinkommen: Durchschnittliches Haushaltseinkommen, in Euro je Einwohner.

Steuereinnahmen: Steuereinnahmen, in Euro je Einwohner.

Bruttowertschöpfung: Bruttowertschöpfung, in Euro je Erwerbstätigen.

Finanzielle Staatshilfen für den Agrarbereich, alle Variablen in Euro je Einwohner.

Betrachtet man die Maßnahmen in der Zweiten Säule im Einzelnen, so wird deutlich, dass die "sogenannte" Politik für den ländlichen Raum im ELER auch agrarsektorbezogene Strukturpolitik und Agrarumweltpolitik ist und nur zu einem kleineren Teil eigentlich Politik für den ländlichen Raum. Tabelle 3 gibt einen Überblick zur ELER-Förderung der ländlichen Räume in den Jahren 2014 bis 2020, wie sie den aktuellen Förderbereichen der Länderprogramme in Deutschland entspricht. Die Tabelle zeigt, dass der Kategorie "Ländliche Entwicklung" im Bundesdurchschnitt 16 Prozent der Mittel zugeordnet werden, wobei allerdings zu berücksichtigen ist, dass der größte Teil der "LEADER-Maßnahmen" der "Ländlichen Entwicklung" zugerechnet werden kann. Damit liegt das Finanzierungsniveau der eigentlichen Politik für den ländlichen Raum in den meisten Bundesländern bei etwa einem Drittel der Mittel für die Zweite Säule. Nur Sachsen-Anhalt und Sachsen setzten mehr als 40 Prozent (einschließlich LEADER-Mittel) der ELER-Förderung für die "Ländliche Entwicklung" ein. In Baden-Württemberg und Bayern sind es dagegen nur zwölf Prozent.


Tabelle 3: ELER-Förderung der ländlichen Räume 2014-2020, Förderbereiche der Länderprogramme*.
Bundesland                                                    Förderbereich
Landwirtschaft1)Umwelt/Klima/Forst

Ländliche EntwicklungLEADERtechnische Hilfe
Baden-Württemberg        26        60         6     6       2
Bayern        12        75         6     6       1
Brandenburg/Berlin        22        38        10    26       4
Hessen        23        41        20    12       4
Mecklenburg-Vorpommern        30        31        28     8       3
Niedersachsen/Bremen        31        31        28     8       2
Nordrhein-Westfalen        19        57        17     6       1
Rheinland-Pfalz        29        48         6    13       4
Saarland        16        43        23    14       4
Sachsen        24        33         1    40       2
Sachsen-Anhalt        22        30        36     8       4
Schleswig-Holstein        34        29        21    13       3
Thüringen        20        47        25     6       2
Deutschland        23        47        16    12       2

Quelle: (9).
Anmerkungen: * in Prozent der ELER-Mittel (mit Umschichtung) und nationalen Kofinanzierungsmittel (gerundet); 1) einschließlich Hochwasser- und Küstenschutz.


Ein Beispiel für die konkrete Gestaltung von Maßnahmen für die ländliche Entwicklung findet sich im Anhang 4 für Sachsen-Anhalt für den aktuellen Förderzeitraum der Jahre 2014 bis 2020 (28), wobei angemerkt sei, dass Sachsen-Anhalt das Bundesland ist, das der ländlichen Entwicklung im ELER die höchste Bedeutung zumisst. Sachsen-Anhalt stellt für diesen Bereich im ELER ein gutes Drittel zur Verfügung (ohne LEADER).

Vergleichsweise hohe Summen werden dem Hochwasserschutz und der Sanierung von Kindertageseinrichtungen und Schulen gewidmet. Das ist sicherlich verständlich und nachvollziehbar, ist aber keine Wirtschaftsförderung im klassischen Sinn. Die restlichen Maßnahmen machen etwa 17 Prozent der ELER-Mittel aus, wobei der Ausbau der Breitbandversorgung sowie Dorferneuerung und Dorfentwicklung die am höchsten ausgestatteten Budgets erhalten. Insgesamt zeigt sich, dass eine wirksame Politik zur Förderung des ländlichen Raums durch den ELER derzeit nur begrenzt umgesetzt wird.

Neben der Größe des Agrarsektors und der Höhe des Finanztransfers durch die Agrarpolitik ist für die Entwicklung ländlicher Räume interessant, welche sektorübergreifenden Investitions- und Multiplikatoreffekte in diesen Räumen möglicherweise vom Agrarsektor ausgehen. Solche sektorübergreifenden Effekte wirtschaftlicher Aktivitäten und insbesondere von Investitionen werden in der Regionalökonomik generell thematisiert (23), für den Agrarsektor finden sich jedoch kaum relevante Studien. In Anhang 5 wird das Ergebnis einer Studie über sektorübergreifende Multiplikatoren der sächsischen Landwirtschaft im Jahr 2010 dargestellt (29). Innerhalb Sachsens selbst etwa werden hier Multiplikatoreffekte für Wertschöpfung, Beschäftigung und Einkommen zwischen 0,8 und 1,6 ausgewiesen, das heißt zum Einkommen im Agrarsektor selbst kommt in Sachsen noch einmal das anderthalbfache an Einkommen in anderen Sektoren als Folge des Bezugs von Vorleistungen und Verausgabungen von Einkommen im Agrarsektor und betroffenen Vorleistungssektoren hinzu. In ähnlicher Höhe ergibt sich ein Multiplikatoreffekt für andere Regionen in Deutschland, sodass sich insgesamt Multiplikatoren für die sächsische Landwirtschaft von etwa 2 bis 3 errechnen. So kritisch das Niveau dieser errechneten Effekte zu hinterfragen ist oder mit entsprechenden Multiplikatoreffekten anderer Sektoren zu vergleichen wäre, so wichtig wäre es doch, dieser Thematik in weiteren wissenschaftlichen Analysen nachzugehen. Der Bundesverband der gemeinnützigen Landgesellschaften weist in diesem Zusammenhang auf durchaus relevante Multiplikatoreffekte von Agrarinvestitionen (5) hin und argumentiert in diesem Zusammenhang analog zu Multiplikatoreffekten von Städtebau- und Sanierungsinvestitionen, die in einer Studie vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (6) untersucht worden sind.

Fasst man diese Überlegungen zur Bedeutung von Agrarsektor und Agrarpolitik für den ländlichen Raum zusammen, so ergeben sich nur bedingt Anhaltspunkte, dass allein über den Sektor generell und über die Finanzströme der Agrarpolitik speziell eine wirksame Politik für den ländlichen Raum betrieben werden kann. Diese Einschätzung soll abschließend vor dem Hintergrund weiterer raumwirksamer Politiken qualifiziert werden.

Tabelle 4 zeigt finanzielle Staatshilfen verschiedener raumwirksamer Politikbereiche in ländlichen Kreisen Deutschlands in den Jahren 1995 bis 2008. Betrachtet werden neben der Agrarpolitik die Wirtschaftsförderung, der Bereich Städtebau/Wohnen/Infrastruktur sowie die Arbeitsmarktpolitik; differenziert wird nach ländlichen Kreisen in alten und neuen Bundesländern. Für Deutschland insgesamt fällt auf, dass die Agrarpolitik zwar durchaus als wichtiger raumwirksamer Politikbereich betrachtet werden kann, doch spielen die Bereiche Städtebau/Wohnen/Infrastruktur sowie die Arbeitsmarktpolitik eine deutlich größere Rolle. Für die ländlichen Kreise ist das Finanzierungsniveau höher und die Bedeutung der einzelnen Politikbereiche unterscheidet sich deutlich für die alten und neuen Bundesländer. Für die alten Bundesländer spielt die Agrarpolitik durchaus eine bedeutsame Rolle im Vergleich der raumwirksamen Politikbereiche; hier zeigt sich, wie oben diskutiert, die besondere Relevanz der Agrarsozialpolitik. Für die neuen Bundesländer hingegen ist die Agrarpolitik nicht so bedeutend wie der Bereich Städtebau/Wohnen/Infrastruktur und insbesondere die Arbeitsmarktpolitik. Im Ergebnis ist die raumwirksame Bedeutung der Agrarpolitik im Vergleich zu anderen Politikbereichen sehr differenziert zu sehen und die Zahlen spiegeln natürlich die besondere Situation der Agrarsozialpolitik in den alten Bundesländern und die soziale Situation nach der Wiedervereinigung in den neuen Bundesländern wider.


Tabelle 4: Finanzielle Staatshilfen raumwirksamer Politikbereiche in ländlichen Kreisen, 1995-2008, in Euro je Einwohner und Jahr
Regioneninsgesamt*                                       davon
Agrar-politikWirtschafts-förderungStädtebau/Wohnen/InfrastrukturArbeitsmarkt-politik
Alte Bundesländer
ländliche Kreise Nord    978  348      37            223       358
ländliche Kreise Süd    769  342     21            185       210
Neue Bundesländer
ländliche Kreise  1.607  250    173            393       769
Deutschland
ländliche Kreise  1.121  310      81            270       446
Deutschland
insgesamt   900  142     79            202       414

Quelle: Eigene Tabelle nach (33, S. 28).
Anmerkungen: * finanzielle Staatshilfen in den Bereichen Agrarpolitik, Hochschule/Wissenschaft/Forschung, Wirtschaftsförderung, Städtebau/Wohnen/Infrastruktur, Arbeitsmarktpolitik.

Auch neue Politikfelder können bedeutsame raumwirksame Effekte bewirken. So spielte im vergangenen Jahrzehnt die Förderung der erneuerbaren Energien und hier insbesondere die Vergütung für Stromerzeugung nach dem EEG eine besondere Rolle. Anhang 6 zeigt die EEG-Vergütung für Strom aus Biomasse/Biogas, Photovoltaik und Windkraftanlagen in Kreisen Deutschlands im Jahr 2011. Der Anhang zeigt, dass einzelnen Kreisen teilweise erhebliche Vergütungen zufließen und es eine hohe Differenzierung zwischen den Landkreisen gibt. Besonders profitieren Kreise in Norddeutschland sowie Bayern und Ost-Baden-Württemberg. Ähnliche Cluster werden von SCHOLZ (37) zur Entwicklung der Biogaserzeugung in Deutschland identifiziert.

3 Meinungsspektrum zur Weiterentwicklung der EU-Agrarpolitik für ländliche Räume

Nach der Faktenlage werden im Folgenden verschiedene Meinungen zur Weiterentwicklung der Politik für den ländlichen Raum vorgestellt und verglichen. Grundsätzlich sprechen sich viele Akteure für einen Ausbau dieses Politikbereichs aus, wobei es allerdings deutliche Unterschiede zu Inhalten und Schwerpunkten und zur Vorgehensweise gibt.

Einen wichtigen Impuls für die aktuelle Diskussion hat zunächst die OECD im Jahr 2007 mit ihrem Prüfbericht zur Politik für ländliche Räume in Deutschland gegeben (32). Die OECD orientiert sich in ihrem Bericht an dem von ihr zuvor entwickelten Paradigma für den ländlichen Raum, das in Abbildung 3 dargestellt wird. Demzufolge hebt die Organisation hervor, dass es bei der Politik für den ländlichen Raum nicht mehr um Agrareinkommen und Wettbewerbsfähigkeit des Agrarsektors gehen kann, sondern um die Wettbewerbsfähigkeit ländlicher Räume und die Inwertsetzung lokaler Aktiva und Ressourcen. Adressat der Politik für den ländlichen Raum ist nicht mehr die Landwirtschaft, sondern verschiedene Sektoren ländlicher Volkswirtschaften. Statt Subventionen als Instrumente sollten Investitionen im Vordergrund stehen. Akteure des neuen Politikkonzeptes sind nicht mehr allein nationale Regierungen und Landwirte, sondern alle Regierungsebenen und verschiedene lokale Akteure.

 

Abbildung 3: Das neue Paradigma für den ländlichen Raum nach der OECD.
Quelle: (32).

Für Deutschland ergeben sich auf dieser Grundlage einige wesentliche Implikationen. Die OECD vermisst ein Leitbild, eine Vision für den ländlichen Raum als Strategiegrundlage, und sie bemängelt, dass es keinen integrierten Politikansatz gibt und dass noch immer der Sektor und nicht der Raum im Vordergrund steht. Sie weist auf die Bedeutung von Investitionen und Attraktivitätsfaktoren im ländlichen Raum hin, die sich nicht auf den Agrarsektor beschränken können, und sie spricht sich unter anderem für eine konsequentere Orientierung an der Daseinsvorsorge und für Governancereformen aus. Das ist eine klare Aussage und Kritik an der seinerzeit praktizierten Politik für den ländlichen Raum in Deutschland. Der Bericht wurde aufgegriffen und diskutiert, hat aber nach unserer Einschätzung zu keinen grundlegenden Änderungen in der Politikgestaltung geführt.

Der Wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik beim damaligen BMELV hat im Jahr 2006 (40) in einer Stellungnahme etwas vorsichtiger formuliert, aber doch deutliche Verbesserungsvorschläge zur Politikgestaltung für den ländlichen Raum unterbreitet. Er greift diese Vorschläge im Jahr 2010 im Gutachten "EU-Agrarpolitik nach 2013" auf (41) und unterstreicht wesentliche Aussagen. Er stellt fest, dass es

"…keinen Ansatz, der eine umfassende Strategiebildung für die ländliche Entwicklung beinhaltet" (41, S. 24)

gibt. Und ebenso:

"Dass die Zweite Säule der GAP in ihrer gegenwärtigen Ausgestaltung als Politik zur Entwicklung ländlicher Räume bezeichnet wird, ist insofern irreführend, als die hier verankerten Politikmaßnahmen sich schwerpunktmäßig nur auf einen einzigen Wirtschaftssektor der ländlichen Räume beziehen, nämlich den Agrarsektor." (41, S. 24)

"Die gesellschaftliche Bedeutung des dritten Schwerpunkts (Politik für den ländlichen Raum im eigentlichen Sinne) wird nach Einschätzung des Beirats zukünftig zunehmen. Ob es jedoch für die Entwicklung der ländlichen Problemregionen ausreichend wäre, die gegenwärtigen Politikstrukturen beizubehalten und nur die finanzielle Ausstattung dieses dritten Schwerpunktes der Zweiten Säule massiv aufzustocken, ist nach Auffassung des Beirats zweifelhaft." (41, S. 25)

Wie bei der OECD bemängelt der Beirat die noch existierende starke Sektor- und mangelnde Raumorientierung. Schwachstellen sieht er insbesondere in der fehlenden räumlichen Fokussierung und der unzureichenden freien Gestaltbarkeit der Politik für den ländlichen Raum, in der Mehrebenenproblematik der Politikgestaltung im supranationalen, nationalen und regionalen Kontext sowie in der fehlenden sektorübergreifenden Gestaltung von Regionalentwicklung. Der Beirat spricht auch an, dass die Gemeinschaftsaufgaben für Regionale Wirtschaftsförderung (GRW) und zur Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (GAK) in der derzeitigen Form unzureichende politische Gestaltungsmöglichkeiten bieten und dass Direktzahlungen keine wirksame raumbezogene Politik darstellen können. Auch in dieser Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats für Agrarpolitik wird deutlich, in welche Richtung eine Reform der Politik für den ländlichen Raum gehen sollte.

Angesichts dieser Entwicklung in Agrarbereich ist es interessant festzustellen, dass dem ländlichen Raum und seiner gezielten Förderung in der allgemeinen Raumordnungs- und Regionalpolitik eine keinesfalls so prominente Rolle zugewiesen wird. Die Ministerkonferenz für Raumordnung hat vor kurzem Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland diskutiert und in einem vorläufigen Beschluss dokumentiert (13). Als Leitbilder werden formuliert, die Wettbewerbsfähigkeit zu stärken und die Daseinsvorsorge zu sichern und die Raumnutzung entsprechend zu gestalten. Zum ländlichen Raum finden sich nur wenige Aussagen:

"Die vorhandenen Entwicklungspotenziale aller Teilräume sind zu fördern und zu nutzen. In diesem Rahmen sind die Interessen der Räume außerhalb der engeren metropolitanen Verflechtungsräume angemessen zu berücksichtigen. Durch thematische Kooperationen zwischen städtisch und ländlich geprägten Teilräumen sollen auch Synergien geschaffen werden. Die Wahrnehmbarkeit der ländlichen Räume innerhalb der Metropolregionen ist zu erhöhen." (Leitbild: Wettbewerbsfähigkeit stärken) (13, S. 6)

"In dünn besiedelten ländlichen Räumen mit zurückgehender und alternder Bevölkerung soll die Versorgung mit Einrichtungen und Dienstleistungen der Daseinsvorsorge gesichert werden. … Es bedarf eines verstärkten Zusammenwirkens öffentlicher, privatwirtschaftlicher und zivilgesellschaftlicher Akteure sowie einer engeren Zusammenarbeit der Träger infrastruktureller Einrichtungen." (Leitbild: Daseinsvorsorge sichern) (13, S. 13)

Offensichtlich werden in der allgemeinen Raumordnung und Regionalpolitik der ländliche Raum und seine speziellen Probleme nicht als prioritäre Handlungsfelder gesehen. Allgemein wird darauf hingewiesen, dass für die Entwicklung des ländlichen Raums Synergieeffekte und Kooperationen zwischen Stadt und Land sowie eine verstärkte Zusammenarbeit aller beteiligten Akteure wesentlich sind. Ländliche Räume werden aus Mitteln des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, des Europäischen Sozialfonds, der Gemeinschaftsaufgabe regionale Wirtschaftsförderung und anderen Budgets "mitbedient" und dabei stehen die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und die Sicherung der Daseinsvorsorge im Zentrum; weitergehende Problembereiche werden hier nicht thematisiert. Man mag das so interpretieren, dass in der allgemeinen Raumordnungs- und Regionalpolitik Handlungsbedarf für den ländlichen Raum grundsätzlich breiter, sektorübergreifend und raumbezogen gesehen oder aber eine gewisse Arbeitsteilung zur Zweiten Säule angenommen wird.

Demgegenüber scheinen das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) und generell die Bundesregierung im Kontext der Agrarpolitik die Politik für den ländlichen Raum zwar nicht neu entdeckt zu haben, aber doch generell forcieren und ausbauen zu wollen. Bei Betrachten des neuen Agrarberichts der Bundesregierung gewinnt man gar den Eindruck, dass sich die Politik für den ländlichen Raum zu einem prioritären Politikbereich entwickelt hat. Es geht darum, die "Förderung der Entwicklung der ländlichen Räume neu aus(zu)richten"; "ELER und GAK sind und bleiben (dabei) zentrale Förderinstrumente." (7). Es heißt:

"Um strukturschwachen und vom demografischen Wandel betroffenen ländlichen Räumen noch besser Rechnung zu tragen, entwickelt die Bundesregierung die GAK mit dem Ziel einer stärkeren Gewichtung auf der "Ländlichen Entwicklung" weiter. Die Fördermöglichkeiten des ELER sollen umfassend genutzt werden." (7, S. 10)

Dieser Satz macht deutlich, dass es im Kern nicht um eine Weiterentwicklung des ELER-Konzeptes geht, sondern eher um die bessere Anpassung der nationalen Finanzierungsmöglichkeit der Politik für den ländlichen Raum. Dazu wäre die GAK in ihren Zielen und Aufgaben anzupassen, da sie bisher eindeutig sektororientiert ist und eine breitere Förderung des ländlichen Raums über diese Gemeinschaftsaufgabe schwierig ist. Es geht also um institutionelle Anpassungen, nicht um Finanzierungsniveau und Instrumente in der Politik für den ländlichen Raum. Für die Grundausrichtung der derzeitigen Politik für den ländlichen Raum wird offensichtlich kein Änderungsbedarf gesehen.

Darüber hinaus finden sich viele Aktivitäten zur Förderung des ländlichen Raums, die von der Bundesregierung initiiert oder unterstützt werden: die Durchführung von Demografiegipfeln und die Entwicklung einer Demografiestrategie (11); die Unterstützung spezieller Programme, Vorhaben und Wettbewerbe, wie zum Beispiel das Bundesprogramm "Ländliche Entwicklung" und der Aufbau des "Kompetenzzentrum(s) für ländliche Entwicklung" in der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung, das Modellvorhaben "Land(auf)Schwung" und der Bundeswettbewerb "Unser Dorf hat Zukunft" (8); sowie die Einrichtung des Arbeitsstabs "Ländliche Entwicklung" auf Staatssekretärsebene und die angedachte Gründung des Sachverständigenrates "Ländliche Entwicklung" (17). Solche Aktivitäten sind sicherlich begrüßenswert, sie fördern Transparenz und den Einbezug relevanter Akteure; sie haben auch den Vorteil, dass sie wenig kosten.

Welche Vorstellungen haben Parteien, zivilgesellschaftliche Organisationen und Interessenverbände zur Weiterentwicklung der Politik für den ländlichen Raum? Es folgen einige ausgewählte Beispiele, mit denen die Vielfalt von Vorstellungen dokumentiert, aber keine umfassende Einschätzung beabsichtigt wird. Aus dem Bundesauschuss der CDU "Landwirtschaft und ländlicher Raum" über "Unsere Politik für ein lebendiges Land" (15) heißt es im Jahr 2015:

"Die CDU steht zu dem im Koalitionsvertrag verankerten Vorhaben, die GAK (Gemeinschaftsaufgabe für Agrarstruktur- und Küstenschutz) zu einer Gemeinschaftsaufgabe für den gesamten ländlichen Raum weiterzuentwickeln. Dafür muss sie aufgestockt werden, denn für neue Aufgaben bedarf es einer ausreichenden Mittelausstattung und einer guten Verzahnung mit dem europäischen ELER-Programm (Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums) und der GRW (Gemeinschaftsaufgabe regionale Wirtschaftsförderung)."
"Auch die Gemeinschaftsaufgabe für regionale Wirtschaftsförderung (GRW) muss gestärkt und zu einem gesamtdeutschen Instrument der gezielten Unterstützung von Unternehmen und Wirtschaft in ländlichen Regionen weiterentwickelt werden."
"Wir begrüßen, dass die Bundesregierung ein Bundesprogramm für die ländliche Entwicklung auflegt. Innovative Lösungen und Projekte müssen der Schwerpunkt des Bundesprogramms sein." (15, S. 2-3)

Offensichtlich unterstützt die CDU als Regierungspartei die Politik der Bundesregierung. Die Politik für den ländlichen Raum sieht sie als wichtige Aufgabe an, für deren Umsetzung zusätzliche Mittel erforderlich sind.

In einem Antrag der Fraktion BÜNDNIS90/DIE GRÜNEN im Deutschen Bundestag vom 15. Mai 2013 zum Thema "Ländliche Räume als Lebensräume bewahren und zukunftsfähig gestalten" (24) heißt es:

"…Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf, … die regionale Produktion und Vermarktung zu stärken durch

a. die Förderung einer nachhaltigen, bäuerlichen Landwirtschaft nach dem Prinzip "öffentliches Geld für öffentliche Güter" bei allen Agrarzahlungen,

b. die Einführung des Förderschwerpunktes "Modernisierung und Aufbau von regionalen Verarbeitungs- und Vermarktungsstrukturen" im Rahmen der GAK,

c. die Nutzung der Vorbildfunktion der öffentlichen Hand (zum Beispiel dadurch, dass mehr ökologische und regionale Produkte in Kantinen von Behörden, Schulen und Kitas und mehr Holz bei öffentlichen Bauten verwendet werden),

d. eine klare Kennzeichnung für regionale und tiergerecht erzeugte Produkte und ein Verbot irreführender Werbung, damit Verbraucher/-innen eine echte Wahl haben,

e. die Überarbeitung und gesetzliche Regelung der "Guten fachlichen Praxis für Land- und Forstwirtschaft" im Sinne der Nachhaltigkeit;

…" (24, S. 4-5).

Den Grünen geht es um die Stärkung von regionaler Produktion und Vermarktung und über diese Perspektive wird offensichtlich auch ein sinnvoller Beitrag für eine Politik für den ländlichen Raum gesehen. Das entspricht dem verbreiteten "Regionalitätsgedanken" als Postulat für die Agrarpolitik in der Partei.

In den "Leitlinien für eine umweltfreundliche und nachhaltige Landwirtschaft" der Evangelischen Kirche Deutschlands aus dem Jahr 2011 (18) heißt es:

"Die Kammer für nachhaltige Entwicklung der EKD empfiehlt den vollumfänglichen Erhalt sowie die Weiterentwicklung der Politik für den ländlichen Raum (die sogenannte Zweite Säule der GAP) mit dem Ziel, die dortigen Lebens- und Arbeitsverhältnisse zu verbessern, um auch in entlegenen Räumen ein Verbleiben zu erleichtern."   
"Die spezielle Förderung benachteiligter Gebiete sollte fortgeführt werden und bei der aktuellen Überprüfung der Gebietskulissen transparente und nachvollziehbare Kriterien benannt werden."  
"Viele der in der Zweiten Säule befindlichen einzelnen Fördermaßnahmen bedürfen jedoch der kritischen Überprüfung, wie zum Beispiel die Investitionsförderung, die dem Stallneubau mit reiner Aufstockung der Tierbestände dient. Anders zu beurteilen sind zum Beispiel Maßnahmen des Stallneubaus, die eine Verbesserung und Ausdehnung der besonders tiergerechten Haltung bewirken." (18, S. 25)

Auch hier befindet sich ein klares Bekenntnis für eine Politik für den ländlichen Raum. Zusätzlich gibt es kritische Anmerkungen, wie einzelne Fördermaßnahmen überprüft oder weiterentwickelt werden sollten.


Der Deutsche Bauernverband nimmt zur künftigen ELER-Förderung für die Jahre 2014 bis 2020 (16) wie folgt Stellung:

"Angesichts der von der Kommission vorgeschlagenen erweiterten Fördermöglichkeiten zugunsten nichtlandwirtschaftlicher Unternehmen und Zwecke im ländlichen Raum müssen auch die Europäischen Strukturfonds (EFRE und ESF) ihren Beitrag leisten und die Entwicklung ländlicher Räume mit unterstützen und finanzieren." (16, S. 3)

Diese Stellungnahme lässt sich so interpretieren, dass der Verband mit der bisherigen Förderpolitik grundsätzlich einverstanden ist; soll die sektorübergreifende Perspektive der Politik für den ländlichen Raum ausgeweitet werden, so wird hierfür zusätzlicher Finanzierungsbedarf gesehen und die Unterstützung durch die Europäischen Strukturfonds vorgeschlagen.

In der Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft e. V. (AbL) heißt es im Jahr 2015 (1):

"Die AbL kämpft für die Existenz möglichst vieler bäuerlicher Betriebe. Der politisch gewollte destruktive "Strukturwandel" muss umgedreht werden hin zu einem aufbauenden Strukturgewinn in den ländlichen Regionen."   
"Bäuerinnen und Bauern waren und sind die Träger einer vielfältigen und artenreichen Kulturlandschaft und sie tragen erheblich zur kulturellen Vielfalt auf dem Land bei. Sie können damit bewusst die Weiterentwicklung lebendiger ländlicher Regionen mitgestalten und ein lebenswertes Leben auf dem Lande befördern – welches auch wieder ein engeres Miteinander zwischen Stadt und Land ermöglicht." (1, S. 2)

Auch die Arbeitsgemeinschaft spricht eine Politik für den ländlichen Raum hier nicht explizit an. Entsprechend ihrer grundlegenden Zielsetzung plädiert sie für die Existenz möglichst vieler bäuerlicher Betriebe; auf diese Weise sieht sie einen wirksamen Beitrag für die Entwicklung ländlicher Regionen.

Als neue Probleme für die Entwicklung ländlicher Räume werden derzeit mögliche Fehlentwicklungen auf dem landwirtschaftlichen Bodenmarkt und im Agrarstrukturwandel diskutiert. In einem Bericht einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe zur Bodenmarktpolitik wird die Situation analysiert und es werden Handlungsoptionen diskutiert (14). Die Bauernzeitung berichtet aus einem Vortrag von Sachsen-Anhalts Minister für Landwirtschaft und Umwelt, Dr. Aeikens (2):

"Insbesondere in den neuen Bundesländern seien ferner zunehmende Übernahmen von Gesellschaftsanteilen oder ganzen Unternehmen durch Investoren zu verzeichnen, die den Umfang der Eigentumsübergänge am "offiziellen" Bodenmarkt deutlich übersteigen würden. Diese gingen meist mit Rationalisierungen einher. Oftmals werde die Tierhaltung aufgegeben und Arbeitsplätze abgebaut. Die ökonomischen Folgen dessen für den ländlichen Raum müssten stärker hinterfragt werden."    
"Ziel sei es, die Wettbewerbs- und Zukunftsfähigkeit der Landwirtschaft zu erhalten und den ländlichen Raum zu stärken. Die Landwirte trügen nicht nur Verantwortung für ihre Betriebe, sondern auch für die Dörfer. Mit anonymen Anteilseignern, die primär eine hohe Verzinsung ihres Kapitals anstrebten, seien diese Ziele nicht zu erreichen." (2, S. 1)

Ist dies ein neues und relevantes Argument zur Bedeutung von Agrarsektor und Agrarpolitik zur Entwicklung ländlicher Räume?

Die Vorstellungen im politischen Raum zur Weiterentwicklung der Politik für den ländlichen Raum sind insgesamt vielfältig. Allgemein wird die Notwendigkeit dieses Politikbereichs betont und eine Ausweitung für sinnvoll erachtet. Nur wenig thematisiert wird dabei der Zusammenhang und die Bedeutung von Agrarpolitik und der Entwicklung ländlicher Räume und die Frage, wie die EU-Agrarpolitik gegebenenfalls umstrukturiert werden müsste, um den Herausforderungen in den ländlichen Räumen zu genügen. Ein Rückgriff auf die ursprünglichen Forderungen der OECD findet sich nicht wirklich.

In der Wissenschaft wird die Weiterentwicklung der Politik für den ländlichen Raum breiter und kritischer diskutiert und es gibt weitergehende Vorstellungen zur künftigen Politikgestaltung. Aus dem Johann Heinrich von Thünen-Institut, dem Bundesforschungsinstitut für Ländliche Räume, Wald und Fischerei, heißt es:

"Die Politik zur Entwicklung ländlicher Räume sieht sich als ein Hybrid aus Agrarstruktur-, Umwelt- und Regionalpolitik mit unterschiedlichen Erwartungen konfrontiert. Ländliche Entwicklungspolitik sollte territorial und problemorientiert ausgerichtet sein. Langfristig sollte die Kompetenzverteilung (EU – Bund – Land) kritisch überprüft werden und sich stärker am Subsidiaritätsprinzip und dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz orientieren." (39, S. 48)
"Die Zweite Säule der EU-Agrarpolitik ist besser geeignet, um gesellschaftliche Ziele zu erreichen. Mit den hier verankerten Fördermaßnahmen versucht die Politik gesellschaftlich erwünschtes Verhalten gezielt bei den Landwirten "einzukaufen". Viele Herausforderungen im Agrarbereich lassen sich jedoch auch mit der derzeitigen Zweiten Säule nicht bewältigen, da die hier verankerten Maßnahmen noch zu sehr auf "Förderung von Einzelbetrieben" und zu wenig auf "Erreichung konkreter gesellschaftlicher Ziele" ausgerichtet sind." (26, S. i-ii)

Hier wird eine sektorübergreifende und raumbezogene Perspektive für eine sinnvolle Politik für den ländlichen Raum hervorgehoben, wie bereits im OECD-Bericht aus dem Jahr 2006 (31) angesprochen. Des Weiteren wird die besondere Bedeutung der Zweiten Säule für die künftige EU-Agrarpolitik angesprochen, mit der viele gesellschaftliche Ziele besser erreicht werden können. Die Maßnahmen innerhalb der Zweiten Säule müssten indes auf solche gesellschaftlichen Ziele besser ausgerichtet werden. Als konkreter Politikvorschlag wird ein schrittweiser Abbau der Ersten Säule und eine Aufstockung und Umstrukturierung der Zweiten Säule der EU-Agrarpolitik gefordert:

"Daraus leitet sich folgender Politikvorschlag ab: Schrittweiser Abbau der Ersten Säule und finanzielle Aufstockung der Zweiten Säule der EU-Agrarpolitik, verbunden mit einer Aufteilung dieser Säule in (a) eine ländliche Entwicklungspolitik (dezentral betrieben, sektorübergreifend konzipiert) sowie (b) eine moderne Agrarstrukturpolitik, deren Ziel es ist, die Landwirtschaft möglichst gut mit den gesellschaftlichen Erwartungen in Einklang zu bringen." (26, S. ii)

Dass die politische und wissenschaftliche Debatte zur Weiterentwicklung der Politik für den ländlichen Raum nicht stehen bleibt und neue Begrifflichkeiten entstehen, zeigt folgende Quelle (25):

"Ein Ziel künftiger regionaler Entwicklungspolitik müsste daher lauten, die Widerstands- und Pufferungsfähigkeit von Regionen gegenüber externen Schocks zu erhöhen. Im ökosystemaren Zusammenhang spricht man von "Resilienz" der Systeme. Stattdessen orientiert sich die bisherige Regionalpolitik an Parametern wie Wachstum und Effizienzsteigerung, und auch für die neue Förderperiode der EU zeichnet sich hier kein Umdenken ab. Der Beitrag beschreibt die Notwendigkeit, aber auch die vielfältigen politischen Möglichkeiten, Resilienz und Widerstandsfähigkeit zum neuen Leitbild für die Förderung regionaler Wirtschaftssysteme und Lebenszusammenhänge zu machen." (25, S. 155)

Mit der Diskussion um Klimawandel und erneuerbare Energien haben sich zunehmend naturwissenschaftliche Begriffe in sozialwissenschaftlichen Beiträgen verbreitet, die sich ursprünglich auf die Beschreibung biologischer oder ökologischer Systeme beziehen. Ob in diesem Zusammenhang Resilienz und damit die "Widerstands- und Pufferungsfähigkeit von Regionen gegenüber externen Schocks" als neues Leitbild der Politik für den ländlichen Raum kreiert werden sollte, möchten wir an dieser Stelle nicht weiter diskutieren.

4 Wie weiter in der politischen Debatte?

Die Politik für den ländlichen Raum greift drängende Probleme der Entwicklung auf. Nicht alle ländlichen Räume sind "Problemräume", aber Entwicklungsprobleme gibt es insbesondere in dünnbesiedelten und struktur- und wirtschaftsschwachen Räumen, die oftmals peripher gelegen sind. Diese Entwicklungsprobleme sind seit Langem bekannt, Situationsanalyse und politischer Handlungsbedarf sind weitgehend unbestritten (3; 20; 36). Die Probleme werden mit dem demografischen Wandel verschärft, der die Entleerung ländlicher Räume forciert (10; 12; 22). Es ist deshalb nur folgerichtig, wenn der Politik für den ländlichen Raum heute und künftig ein größerer Stellenwert zukommt und die Weiterentwicklung der EU-Agrarpolitik zu einer Politik für den ländlichen Raum diskutiert wird.

Kommen wir zu den Grundfragen unseres Aufsatzes zurück: Was leistet Agrarpolitik eigentlich für die Entwicklung ländlicher Räume? Und: In welche Richtung zielen aktuelle politische Vorstellungen und können sie eine Politik für den ländlichen Raum voranbringen? Wir haben gezeigt, dass der Beitrag der derzeitigen Agrarpolitik und der Zweiten Säule für die Entwicklung ländlicher Räume eher begrenzt ist. Ebenso greifen verschiedene Vorstellungen zur Weiterentwicklung dieses Politikbereichs nicht weit genug. Für einen konsequenten Ausbau der Politik für den ländlichen Raum möchten wir deshalb folgende Punkte für die politische Debatte hervorheben:

Es ist zunächst festzustellen, dass die Hebelwirkung der Agrarpolitik zur Entwicklung ländlicher Räume begrenzt ist. Die wirtschaftliche Bedeutung des Agrarsektors ist in ländlichen Räumen insgesamt stark zurückgegangen und es gibt keinen eindeutigen Zusammenhang zwischen sektoraler wirtschaftlicher Bedeutung und regionalem Entwicklungsniveau. Zudem sind Finanzströme über die Agrarpolitik wenig mit dem Entwicklungsniveau ländlicher Regionen korreliert und in ihrem Niveau gegenüber Transfers der allgemeinen regionalen Wirtschaftsförderung und der Arbeitsmarktpolitik eher begrenzt. Folglich können in der derzeitigen Ausgangslage keine großen Impulse für die Entwicklung ländlicher Räume erwartet werden. Nur bei konsequenter Änderung dieser politischen Rahmenbedingungen wären größeren Impulse denkbar.

Ein konsequenter Ausbau der Politik für den ländlichen Raum verlangt zunächst ein klares Leitbild und die Formulierung relevanter Ziele. Zu fragen ist, ob sich die Politik für den ländlichen Raum künftig stärker, wie in der allgemeinen Regionalpolitik, an der Förderung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit und der Sicherung der Daseinsvorsorge orientieren oder ob es einen besonderen Weg ländlicher Regionalpolitik mit speziellen Zielen geben sollte. Derzeit gibt es verschiedene Zielvorstellungen zur regionalen Entwicklung, etwa in der GRW, der Zweiten Säule und der GAK, die zu einem einheitlichen Leitbild für einzelne Regionen verdichtet werden müssten, an dem sich politisches Handeln orientieren kann.

Eine grundlegende Frage für die Umsetzung einer Politik für den ländlichen Raum ist dann, inwieweit sektororientierte Ansätze dieser Politik überhaupt gerecht werden können oder ob ein konsequenter sektorübergreifender und raumbezogener Ansatz zu verfolgen ist. Eine theoretisch interessante und nicht beantwortete Frage ist die, inwieweit man sektorale Politikansätze überhaupt mit regionalpolitischen Zielen verbinden kann. Angesichts der traditionellen sektororientierten Ersten Säule der Agrarpolitik und der noch stark sektororientierten Zweiten Säule ist das keine triviale Frage und es ist offen, inwieweit eine bloße Fortsetzung des derzeitigen Politikansatzes bei einer Entwicklung der Agrarpolitik zu einer Politik für den ländlichen Raum überhaupt legitimierbar ist. Wird eine solche Legitimation nicht gesehen, wofür einiges spricht, ist klar, dass Direktzahlungen nur wenig und Agrarstrukturpolitik allenfalls begrenzt mit einer konsequenten Politik für den ländlichen Raum zu tun haben; die Rolle von Agrarumweltpolitik wäre je nach verfolgten regionalpolitischen Zielen differenziert einzuschätzen.

Unabhängig von diesen inhaltlichen Fragen sind verschiedene institutionelle Aspekte für die künftige Politik für den ländlichen Raum zu klären. Eine Verankerung der Politik für den ländlichen Raum ist generell denkbar als spezieller Politikbereich der allgemeinen Regionalpolitik oder als konsequente Weiterentwicklung der Zweiten Säule, sofern die inhaltliche Ausrichtung geklärt ist und verfolgt wird. Auf einige weitere Fragen des institutionellen Designs sei kurz hingewiesen: die Mehrebenenproblematik im supranationalen, nationalen und regionalen Kontext, damit verbunden das Subsidiaritätsprinzip und die Finanzierungsfrage und die Koordination und Integration verschiedener Politikbereiche.

Zu wünschen wäre es, dass die aktuelle Debatte um die künftige Entwicklung der Politik für den ländlichen Raum konsequent weitergeführt wird und die angesprochenen grundlegenden Fragen stärker in den Mittelpunkt rückt. Die Entwicklung eines konsequenten und überzeugenden Konzeptes für eine Politik für den ländlichen Raum sehen wir als zwingend an. Ohne ein solches Konzept sehen wir die Gefahr, dass die Politik für den ländlichen Raum entweder nur zu einer neuen "Spielwiese" oder zu einem neuen "Legitimationsgrund" für die "klassische" sektororientierte Agrarpolitik gerät; oder aber es besteht die Gefahr, dass bei einer Umschichtung von Mitteln aus der Agrarpolitik in die Regionalpolitik die Spezifika der Förderung ländlicher Räume auf der Strecke bleiben. Die Probleme in vielen ländlichen Regionen verdienen es, ernst genommen und politisch wirkungsvoll angegangen zu werden.


Zusammenfassung

Der Ausbau der Zweiten Säule der EU-Agrarpolitik und damit eine Stärkung der Politik für den ländlichen Raum werden vielfach gefordert. Aber welchen Beitrag leisten Agrarsektor und Agrarpolitik zur Entwicklung ländlicher Räume und wie kann die Politik für den ländlichen Raum wirksam weiterentwickelt werden? Der Aufsatz zeigt, dass allein über den Agrarsektor und über die derzeitige Finanzierung der Agrarpolitik eine zielgerichtete Politik für den ländlichen Raum nicht betrieben werden kann. Die politischen Vorstellungen zur Weiterentwicklung dieses Politikbereichs heben zwar dessen Bedeutung hervor und sind vielfältig; aber sie zeigen nicht immer, wie die Agrarpolitik umstrukturiert werden müsste, um den Herausforderungen in den ländlichen Räumen gerecht zu werden. Der Aufsatz benennt einige grundlegende Fragen und Optionen für die Entwicklung eines konsequenten und überzeugenden Konzeptes für die Politik für den ländlichen Raum.

Summary

From agricultural politics to policies for rural areas?

The extension of the Second Pillar of the EU agricultural policy and a strengthened policy for rural areas are widely postulated. But how do the agricultural sector and agricultural policy contribute to the development of rural areas and how can rural area policies be developped effectively? This paper ilustrates that the agricultural sector and current ways of funding agricultural policy alone cannot achieve a target-oriented policy for rural areas. Although political visions regarding the further development of this policy area do stress its importance they seldom show how agricultural policy should be restructured to meet the challenges rural areas face. This paper addresses key questions and options to develop a consistent and convincing policy concept for rural areas.

Résumé

De la politique agricole à la politique pour les espaces ruraux ?

Souvent on revendique la consolidation du deuxième pilier de la politique agricole de l’UE ainsi que le renforcement de la politique pour l’espace rural. Mais quelles sont les contributions du secteur agricole et de la politique pour le développement des espaces ruraux et comment peut-on développer d’avantage et de manière efficace la politique pour les espaces ruraux ? L’article montre qu’une politique ciblée consacrée à l’espace rural ne peut pas être effectuée uniquement par le secteur agricole. Bien que les conceptions politiques pour le développement de ce domaine politique soulignent son importance et soient nombreuses, elles ne montrent pas toujours comment la politique agricole devrait être restructurée pour relever les défis des espaces ruraux. L’article propose quelques questions et options envers le développement d’un concept rigoureux et convainquant pour la politique consacrée à l’espace rural.


Literatur

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  17. Deutscher Bundestag, 2015: Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Markus Tressel, Christian Kühn (Tübingen), Annalena Baerbock, weiterer Abgeordneter und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (Regionalentwicklung schrumpfender ländlicher Räume). Drucksache 18/5607. http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/056/1805607.pdf (15. Oktober 2015).
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  36. Prognos, 2013: Prognos Zukunftsatlas 2013 – Deutschlands Regionen im Zukunftswettbewerb. http://www.prognos.com/projekte/zukunftsatlas-regionen/ergebnisse/ (10. September 2015).
  37. Scholz, L., 2015: Bestimmungsfaktoren der Verteilung und Konzentration der Biogasproduktion in Deutschland – Eine räumlich-ökonometrische Analyse. In: Berliner Schriften zur Agrar- und Umweltökonomik 22, Shaker: Aachen (im Druck).
  38. Verwaltungsbehörde ELER, 2015: Kurzübersicht EPLR Sachsen-Anhalt 2014-2020 – Stand: 12. Dezember 2014. http://www.europa.sachsen-anhalt.de/fileadmin/Bibliothek/Politik_und_Verwaltung/StK/Europa/Bibliothek_EU-Fonds/EU-Fonds-Blog/2014_12_12_Kurzfassung_EPLR_ST_2014-2020.pdf (15. Oktober 2015).
  39. Weingarten, P., 2014: Ländliche Entwicklung – Anforderungen und Chancen aus Sicht der Wissenschaft. In: Landentwicklung aktuell 2014, S. 46-51, http://www.ti.bund.de/media/ti-themenfelder/Langfristige_Politikkonzepte/GAP_nach_2020/Fuer_eine_bessere_Gemeinsame_Agrarpolitik_nach_2020/Weingarten_2014_Laendliche_Entwicklung-Anforderungen_und_Chancen_aus_Sicht_der_Wissenschaft_LA_2014.pdf (17. Juni 2015).
  40. Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik beim BMELV, 2006: Weiterentwicklung der Politik für ländliche Räume. http://www.bmel.de/DE/Ministerium/Organisation/Beiraete/_Texte/AgrBeirStellungnahmeLR.html (7. September 2015).
  41. Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik beim BMELV, 2010: EU-Agrarpolitik nach 2013. Plädoyer für eine neue Politik für Ernährung, Landwirtschaft und ländliche Räume. http://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Ministerium/Beiraete/Agrarpolitik/GutachtenGAP.html (7. September 2015).

Anhang

Anhang 1: Abgrenzungskriterien für ländliche Kreise in INKAR-online

Ländliche Kreise mit Verdichtungsansätzen:   
Kreise mit einem Bevölkerungsanteil in Groß- und Mittelstädten von mindestens 50 Prozent, aber einer Einwohnerdichte unter 150 Einwohnern/km2, sowie Kreise mit einem Bevölkerungsanteil in Groß- und Mittelstädten unter 50 Prozent mit einer Einwohnerdichte ohne Groß- und Mittelstädte von mindestens 100 Einwohnern/km2.

Dünn besiedelte ländliche Kreise:    
Kreise mit einem Bevölkerungsanteil in Groß- und Mittelstädten unter 50 Prozent und einer Einwohnerdichte ohne Groß- und Mittelstädte unter 100 Einwohnern/km2.

Quelle: (4).


Anhang 2: Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten im primären Sektor in ländlichen Kreisen, 2012, in Prozent

Quelle: Eigene Darstellung nach (4).


Anhang 3: Finanzielle Staatshilfen für den Bereich Landwirtschaft in ländlichen Kreisen, 1995-2008, in Euro pro Einwohner und Jahr

 

Quelle: Eigene Abbildung nach (35).
Anmerkung: * Gebietsstand 2012.

Anhang 4: Maßnahmen für die ländliche Entwicklung in Sachsen-Anhalt im EPLR 2014-2020

Quelle: Eigene Abbildung nach (38).
Anmerkungen: * Der EPLR hat eine Finanzausstattung von 859,3 Millionen Euro insgesamt. Die Planung sieht einen Anteil für die Landwirtschaft von 22,5 Prozent, für Umwelt/Klima/Forst von 26,4 Prozent, für die ländliche Entwicklung von 37,7 Prozent, für  Leader von 9,3 Prozent und für die technische Hilfe von vier Prozent vor.


Anhang 5: Sektorübergreifende Multiplikatoren* der sächsischen Landwirtschaft, 2010

 

Quelle: Eigene Abbildung nach (29, Seite 35 bis 38).
Anmerkung: * als Folge des Bezugs von Vorleistungen und der Verausgabung von Einkommen im Agrarsektor und betroffenen Vorleistungssektoren.

Anhang 6: EEG-Vergütungen für Strom aus Biomasse/Biogas, Photovoltaik und Windkraft onshore in Euro pro Einwohner in den Landkreisen und kreisfreien Städten, 2011

Quelle: (34, Seite 41).



DOI: http://dx.doi.org/10.12767/buel.v94i1.106.g250