Von Oliver Gladrow, Henrike Englert, Stefan Ewert
Die Etablierung der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums innerhalb der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union (GAP) führte innerhalb der vergangenen Jahre zu einer Neukonfigurierung der politischen Verantwortlichkeiten. Mit ihr einher ging nicht nur eine Ausweitung der agrarpolitischen Kompetenzen der Nationalstaaten (37, Seite 13; 48, Seite 10 bis 11), sondern in der Bundesrepublik Deutschland auch eine Vergrößerung der Gestaltungsspielräume der Bundesländer. Insbesondere entstand mit der Aufgabe einer Erarbeitung von regionalen Entwicklungsprogrammen für den ländlichen Raum (EPLR) für die Länder gleichsam ein neues Politikfeld. Politikwissenschaftlich rücken somit die Mitglieder der Landtage der Bundesländer in das agrarpolitische Blickfeld. Zwar gelten die deutschen Landesparlamente sowohl in der öffentlichen Wahrnehmung als auch in der politikwissenschaftlichen Forschung gemeinhin als wenig wirkmächtig (zum Beispiel 43, Seite 209; 34, Seite 24 bis 25). Jedoch verweisen aktuelle Untersuchungen des Länderparlamentarismus darauf, dass die Landtage neben den Landesregierungen durchaus relevante Akteure sind und gerade in neuen Politikfeldern auch legislative Gestaltungskompetenzen wahrnehmen (39, Seite 278). Die Landesparlamente haben mit Blick auf die Politik zur Entwicklung der ländlichen Räume nicht nur die Aufgabe, die Landesregierungen zu kontrollieren. Ihnen kommt zudem die Macht zu, die EPLR im Gesetzgebungsprozess mitzugestalten. Der nationale Strategieplan der Bundesrepublik Deutschland für die Entwicklung ländlicher Räume auf regionaler Ebene sieht dafür explizit eine "Parlamentsbefassung" vor (7, Seite 57).
Die Agrarausschüsse der Landtage nehmen dabei eine zentrale Position ein. Es ist ein übereinstimmendes Merkmal aller deutschen Landesparlamente, dass sie als Arbeitsparlamente wirken, in denen "die Ausschüsse die bedeutendsten Arbeitsorgane sind, hinter denen das Plenum zurückfällt" (34, Seite 46). Agrarpolitik oder die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums wird auf der parlamentarischen Ebene der Bundesländer also vor allem von den Mitgliedern der Agrarausschüsse mitgeprägt. Aus politikwissenschaftlicher Sicht stellt sich nun die Frage, welche Faktoren die agrarpolitischen Positionen der Ausschussmitglieder beeinflussen. Die Analyse der Determinanten der inhaltlichen Positionierung von Abgeordneten nimmt in der Politikwissenschaft breiten Raum ein (aktuell für den Bundestag zum Beispiel 1; 12), ist aber mit Blick auf agrarpolitische Einstellungen in der Bundesrepublik Deutschland bisher noch nicht systematisch erfolgt.
Ziel unseres Beitrages ist es, diese Forschungslücke ein Stück weit zu schließen. Dazu haben wir alle 198 Landtagsabgeordneten, die in Agrarausschüssen tätig sind (Stand Ende 2013), mittels Fragebogen zu ihrer agrarpolitischen Positionierung sowie ihrem parteipolitischen und individuellen soziostrukturellen Hintergrund befragt. Die agrarpolitische Positionierung erfassen wir dabei anhand der Unterscheidung der Paradigmen des Produktivismus und des Multifunktionalismus (abhängige Variable der Untersuchung, Kapitel 2). Die theoretische Herleitung der verschiedenen Bestimmungsfaktoren der Positionierung erfolgt in Kapitel 3, bevor Kapitel 4 die Methodik unserer empirischen Überprüfung erläutert. Die Ergebnisse unserer Untersuchung werden anschließend in Kapitel 5 dargestellt, bevor wir die zentralen Befunde zusammenfassend diskutieren (Kapitel 6).
Das entscheidende agrarpolitische Steuerungsinstrument ist in Deutschland wie auch in den meisten anderen entwickelten Ländern nach wie vor die finanzielle staatliche Unterstützung des Agrarsektors, der "seit über 100 Jahren nach dem Staat" ruft (23, Seite 140). Trotz mannigfacher Kritik der Agrarökonomen an den Subventionen, die sich auf wohlfahrtsmindernde Lenkungswirkungen einzelner Instrumente oder der gesamten Agrarsubventionen bezieht (zum Beispiel in der gemeinsamen Deklaration der Agrarökonomen 2009, 29), kommt der Staat nach wie vor diesem Ruf nach. Die Aufrechterhaltung von volkswirtschaftlich fundamental kritisierten Subventionen – insbesondere der ersten Säule der GAP – ist unter anderem durch unvollkommene politische Institutionen erklärt worden, in denen politische Akteure durchaus rational, das heißt am eigenen Nutzen der Wiederwahl orientiert, handeln (24).
Die Legitimitätsgrundlage der Agrarsubventionen hat sich jedoch im Verlauf des 20. Jahrhunderts deutlich geändert. Während zunächst der Ausgleich strukturell bedingter Einkommensunterschiede zwischen der Landwirtschaft und anderen Sektoren die Agrarsubventionen begründete und das Ziel vor allem in der Erhöhung der Produktivität der Landwirtschaft zur Sicherstellung der Lebensmittelversorgung der Bevölkerung bestand, änderte sich dies zum Ende des 20. und mit Beginn des 21. Jahrhunderts grundlegend. In der aktuellen Literatur zur Agrarpolitik gilt es auf der konzeptionellen Ebene als vergleichsweise unumstritten, dass hier ein Paradigmenwechsel vom Paradigma des "Produktivismus" oder der "Gerechtigkeit" hin zu einem Paradigma der "Multifunktionalität" oder "Nachhaltigkeit" stattfand und weiterhin stattfindet (zum Beispiel 15; 35; 36; 38). Multifunktionalismus definiert sich nach DURAND und VAN HUYLENBROECK "as the joint production of commodities and non-commodities by the agricultural sector" (15, Seite 1). Das Paradigma unterstreicht die Erbringung öffentlicher Güter durch die Landwirtschaft und das Ziel, über den Agrarsektor positive Umwelteffekte zu erzielen (zum Beispiel Sicherung der Artenvielfalt, Offenhaltung der Kulturlandschaft) und den ländlichen Raum insgesamt nachhaltig zu entwickeln. Beobachtbar ist der Paradigmenwechsel auf funktionaler und semantischer Ebene (38), die Semantiken "Nachhaltigkeit" und "Multifunktionalität" weisen dabei eine enge Verbindung auf (38, Seite 251; 36, Seite 10 bis 11).
Der Paradigmenwechsel erfolgte jedoch eher inkrementell und wurde zudem vom Agrarsektor und seinen Interessenvertretern strategisch genutzt, per Veränderung der Semantik Subventionen zu bewahren (35, Seite 34). Faktisch entstand so eine agrarpolitische Konfliktlinie, die weitgehend deckungsgleich dem Konflikt Materialismus-Postmaterialismus oder Green-Growth der (erweiterten) Cleavage-Theorie entspricht (30, Seite 6 bis 7). Vertreter des multifunktionalistischen Ansatzes stellen die gleichsam "postmaterialistische" oder "grüne" Forderung, (nur) Landwirtschaft zu fördern, die positive Auswirkungen auf Umwelt und Artenschutz erbringt. Vertreter einer konventionellen Ausrichtung formulieren hingegen die materialistische oder wachstumsorientierte Anforderung, dass die Landwirtschaftspolitik vor allem Produktivitätsfortschritte fördern sollte.
Der Ruf nach Subventionen und dessen Legitimierung über produktivistische oder multifunktionale Argumente richtet sich in Europa nach wie vor vor allem an die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union. Wie eingangs dargelegt, sind seit der Stärkung der zweiten Säule der GAP zur Entwicklung des ländlichen Raums jedoch auch die einzelnen EU-Staaten und in Deutschland die Bundesländer relevante Akteure. Für die Landesparlamente und ihre Abgeordneten öffnete sich so ein neues Politikfeld. Die Ausgestaltung der EPLR ist in der Bundesrepublik dabei im Rahmen des kooperativen Föderalismus zwischen Bund und Ländern aufgeteilt. Das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) erarbeitet mit den Bundesländern zu Beginn der Förderperiode einen nationalen Strategieplan, der die Kriterien der Mittelverteilung unter den Bundesländern festlegt (22, Seite 39). Im Rahmen der europäischen ELER-Verordnung und des nationalen Strategieplans erfolgt die inhaltliche Ausgestaltung und Festschreibung der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum dann auf der Ebene der Bundesländer. Die Bundesländer können hier etwa unterschiedlich starke Gewichtungen vornehmen von Maßnahmen, die de facto weiterhin dem Paradigma des Produktivismus entsprechen (z.B. Investitionsförderungen für Stallbauten), und Maßnahmen, die dem Anspruch der Multifunktionalität gerecht werden (zum Beispiel Blühstreifenförderung). Die Analyse der EPLR zwischen 2007 und 2013 zeigt, dass sich die konkrete Ausgestaltung zwischen den Bundesländern tatsächlich erheblich unterscheidet (47, Seite 167; 41, Seite 78). Diese Unterschiede verdeutlichen die verschiedenen Präferenzen der beteiligten Akteure im Spannungsfeld Produktivismus versus Multifunktionalismus. Ziel unserer Untersuchung ist es, per Fragebogen die Positionierung der Agrarausschussmitglieder der Landtage in diesem Spannungsfeld zu ermitteln, um anschließend zu analysieren, welche Faktoren die Positionierung beeinflussen. Das folgende Kapitel erörtert mögliche Faktoren auf der theoretischen Ebene.
Die Frage nach den Determinanten des Verhaltens von Abgeordneten ist in der politikwissenschaftlichen Parlamentarismusforschung häufig gestellt worden. Dabei spielt zum einen die Analyse von wahlsystemisch-institutionellen Faktoren eine herausragende Rolle (12, Seite 332). Die Grundüberlegung besteht in der Annahme, dass aus spezifischen Konstellationen der Wahlsysteme (zum Beispiel Wahlkreiszuschnitt, Direkt- versus Listenmandat) spezifische Anreize für das Ziel der Wiederwahl, aber auch der Durchsetzung eigener inhaltlicher Positionen hervorgehen. Zum anderen ist die Annahme einer Kausalität zwischen persönlichen Merkmalen und den Einstellungen von Parlamentariern eine häufig untersuchte These (zum Beispiel 10; 1, Seite 180). Darüber hinaus ist die Mitgliedschaft in intermediären Organisationen von Bedeutung. Unmittelbar relevant ist die Parteimitgliedschaft, da die "Mitwirkung der Parteien bei der Aggregierung von Interessen zu entscheidungsfähigen Alternativen" (43, Seite 83) ein zentrales Merkmal der bundesdeutschen Demokratie ist. Aber auch die Mitgliedschaft von Abgeordneten in Verbänden wird als Bestimmungsfaktor der Positionierung diskutiert.
Die These, dass die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Partei oder Fraktion und die politischen Einstellungen eines Abgeordneten miteinander korrelieren, erscheint einerseits trivial. Schließlich wird die Entscheidung für eine politische Karriere in einer Partei von einer möglichst hohen Übereinstimmung der eigenen Ansichten mit der programmatischen Ausrichtung der Partei getragen werden und ist die Ermöglichung und Absicherung der Karriere von einer grundsätzlichen Akzeptanz der Partei- und Fraktionsdisziplin abhängig. Andererseits findet sich in der aktuellen politikwissenschaftlichen Forschung eine Debatte über einen schwindenden Einfluss der Partei auf die inhaltliche Positionierung der Abgeordneten (zum Beispiel 53). Vor dem Hintergrund der Annahme des rational-choice-Ansatzes wird die These formuliert, dass Abgeordnete häufiger vor dem Interessenkonflikt stehen, die Fraktionsdisziplin zu wahren, um sich die Unterstützung der Partei zu sichern, und andererseits davon abzuweichen, um spezifischen Interessen des Wahlkreises Gehör zu verleihen und diesem gegenüber responsiv aufzutreten (1, Seite 183).
Eine empirische Überprüfung des Zusammenhangs von Parteizugehörigkeit und agrarpolitischer Einstellung der Parlamentarier erscheint vor diesem Hintergrund als angebracht. Ergeben sich dabei signifikante Zusammenhänge, so kann dieser Befund als ein Hinweis auf die Gültigkeit der Parteidifferenzhypothese interpretiert werden. Abgeordnete unterschiedlicher Parteien stehen demnach für unterschiedliche agrarpolitische Ansätze. Die auf HIBBS (25) zurückgehende Parteidifferenzhypothese wird in der Policy-Forschung vor allem hinsichtlich der Stärke wirtschaftspolitischer Eingriffe und/oder der Höhe der Staatsausgaben getestet (42). Parteiendifferenzen beschränken sich jedoch nicht auf die Wirtschafts- und Sozialpolitik. So ist anzunehmen, dass grüne Parteien in Regierungsverantwortung systematische Auswirkungen auf die Umweltpolitik erzeugen (55, Seite 159 bis 160). Mit der Betonung des Vorranges ökologischer Ziele vor dem Ziel des ökonomischen Wachstums (zum Beispiel 44, Seite 148 bis 153) sollten – so die Ausgangsüberlegung – die Abgeordneten der GRÜNEN vor allem dem Paradigma der Multifunktionalität und Nachhaltigkeit folgen und einer vorrangig auf Produktivitätsfortschritte ausgerichteten Agrarpolitik kritisch gegenüberstehen. Die Betonung von Ökologie und Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft wird im jüngsten Bundestagswahlprogramm1) deutlich: "Wir GRÜNE stehen für eine regional verankerte, ökologische und multifunktionelle Landwirtschaft" (9, Seite 160).
Wir vermuten, dass die Parteizugehörigkeit nicht nur bei den grünen Abgeordneten mit der Haltung zu Produktivismus und Multifunktionalismus sowie der Positionierung entlang des Green-Growth-Cleavage korreliert. Als konträre Position betonen CDU und CSU die Forderung nach wirtschaftlichem Wachstum und einer landwirtschaftlich geprägten Landschaft. So sagt das jüngste gemeinsame Regierungsprogramm der Unionsparteien aus: "Eine starke Landwirtschaft, die gute und gesunde Lebensmittel herstellt, wird auch in Zukunft eine wichtige Grundlage für die wirtschaftliche Entwicklung der ländlichen Regionen sein ebenso wie Handwerk und Mittelstand" (11, Seite 89). Die FDP lässt sich agrarpolitisch eher an der Seite der Unionsparteien verorten. Sie betont im "Bürgerprogramm zur Bundestagswahl 2013" vor allem "unternehmerische Freiheit" für die Landwirte und "marktwirtschaftliche Reformen" (20, Seite 22). Die Programme von SPD und LINKE sind deutlich dem Paradigma der Nachhaltigkeit zuzurechnen. Im jüngsten Regierungsprogramm der SPD ist festgehalten: "Eine multifunktional ausgerichtete Landwirtschaft bildet die Grundlage für eine lebenswerte und leistungsfähige Kulturlandschaft". Weiterhin will die SPD zum Beispiel Agrarsubventionen der ersten Säule abschmelzen und stattdessen die Subventionen der zweiten Säule erhöhen. Auch dies lässt sich deutlich als multifunktionalistische Maßnahme interpretieren (45, Seite 89). Im Wahlprogramm zur Bundestagswahl bezieht sich schließlich die Partei DIE LINKE auf eine "nachhaltige ländliche Entwicklung" und "umweltgerechte Landwirtschaft" und eine insgesamt ökologische Ausrichtung (13, Seite 70 bis 71). Diese grundlegenden Parteipositionen sollten, so unsere Vermutung, von den Abgeordneten der entsprechenden Fraktionen wiedergegeben werden. Den Zusammenhang von Parteiausrichtung und agrarpolitischer Einstellung der Abgeordneten testen wir mit Hypothese 1:
Konservativ-liberale Abgeordnete (CDU/CSU/FDP) folgen eher dem Paradigma des Produktivismus und bekennen sich eher zu wirtschaftlichem Wachstum. Ökologisch-linke Abgeordnete (GRÜNE/SPD/DIE LINKE) folgen eher dem Paradigma des Multifunktionalismus und bekennen sich eher zur Ökologie). 2)
Neben der Parteimitgliedschaft überprüfen wir auch den Einfluss der Nähe zu den verschiedenen landwirtschaftlichen Verbänden als möglichen Bestimmungsfaktor der agrarpolitischen Einstellungen. Wie in anderen hoch entwickelten Ländern gilt auch in der Bundesrepublik Deutschland der Einfluss der agrarischen Interessenvertretung – und hier insbesondere des Deutschen Bauernverbandes (DBV) – auf das Politikfeld als ausgesprochen hoch. Dabei erscheint es als ein "politikwissenschaftliche[s] Rätsel" (52, Seite 184), wie und warum die Interessenorganisationen der Bauern trotz des deutlichen Rückganges der ökonomischen Bedeutung des Agrarsektors ihren Einfluss sichern konnten. Ein Strang der politikwissenschaftlichen Erklärungsansätze fokussiert dabei auf die erfolgreichen Lobbying-Strategien des DBV und hier insbesondere das inside lobbying, welches über den Zugang zu den Entscheidungsarenen entsprechenden Einfluss sichert (zum Beispiel 19; 40, Seite 300; 52, S. 187 bis 198). Auf theoretischer Ebene folgen die Erklärungsansätze der "logic of access" Pieter BOUWENS (4), nach der Verbände im politischen Entscheidungsprozess Güter – zum Beispiel in Form spezifischer Informationen oder auch Legitimation unter den Verbandsmitgliedern – bereitstellen, die dann den Zugang zu den Entscheidungsträgern ermöglichen.
Wenn, wie einleitend dargestellt, Landtage und ihre Agrarausschüsse im Zuge der Stärkung der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums zu agrarpolitischen Entscheidungsarenen wurden, so ist zu vermuten, dass die agrarpolitischen Interessengruppen auch hier Lobbying betreiben. Dabei ist zu beachten, dass es in Deutschland spätestens mit der "Agrarwende" Anfang der 2000-er Jahre zu einer Neukonfiguration der Verbändelandschaft kam (40, Seite 295 bis 296). In diesem Prozess wurde die paradigmatische Kontraststellung von DBV (als Gegner der Agrarwende und Befürworter einer produktivistischen Agrarpolitik) und der Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft AbL (als Befürworterin der Agrarwende und Vertreterin ökologischer oder multifunktionalistischer Ansätze) besonders deutlich (19). Zu überprüfen ist somit, inwieweit eine selbst zugeschriebene Nähe der einzelnen Abgeordneten der Agrarausschüsse zu einem Agrarverband einhergeht mit der inhaltlichen Nähe zu dessen Positionen. So sind zwar keine Aussagen zur Kausalität des Zusammenhangs zwischen Verbandsnähe und agrarpolitischer Einstellung zu gewinnen, da eine bestimmte agrarpolitische Positionierung ebenso gut zu engen Kontakten zu dem entsprechenden Verband führen kann wie umgekehrt die Nähe zum Verband zur inhaltlichen Positionierung. Dennoch sind über Hypothese 2 Erkenntnisse zu den Funktionsvoraussetzungen des inside lobbying auf Landtagsebene zu erwarten.
Abgeordnete, die Mitgliedschaft (und Funktion) in und/oder Kontakt zu konventionellen Agrarverbänden haben, folgen eher dem Paradigma des Produktivismus und bekennen sich eher zu wirtschaftlichem Wachstum. Abgeordnete, die Mitgliedschaft (und Funktion) in und/oder Kontakt zu ökologischen Verbänden haben, folgen eher dem Paradigma des Multifunktionalismus und bekennen sich eher zur Ökologie.
Eine Reihe von politikwissenschaftlichen Untersuchungen erkennt in wahlsystemischen Besonderheiten und den Eigenschaften des Wahlkreises eine Ursache für Einstellungen und politisches Handeln der Parlamentarier. Die Grundannahme ist dabei vielfach der nutzenmaximierende Abgeordnete, dem als politischen Agenten mehrere Prinzipale (vor allem die Partei und die Wähler im Wahlkreis) gegenüberstehen und die zum Teil über unterschiedliche Präferenzen verfügen (12, Seite 334). In personalisierten Verhältniswahlsystemen, die in Deutschland nicht nur auf Bundesebene, sondern auch in der deutlichen Mehrheit der Bundesländer bestehen (34, Seite 37 bis 38), ergibt sich somit die These eines Unterschiedes im politischen Handeln von Abgeordneten mit Direktmandat, die vorrangig die Unterstützung des Wahlkreises sichern wollen, und Abgeordneten, die über eine Parteiliste einzogen und entsprechend häufiger der Parteilinie folgen. Für den Bundestag ist diese These mehrfach bestätigt worden (1, Seite 184).
Wir erwarten daher auch für die Landtagsabgeordneten eine Differenz in den Einstellungen zwischen Abgeordneten mit Direktmandat und ihren Kollegen, die über die Liste ein Mandat errangen. Für die Abgeordneten mit Direktmandat erwarten wir eine deutlichere Orientierung an der agrarstrukturellen Situation im Wahlkreis:
Direkt gewählte Abgeordnete, deren Wahlkreis einen relativ hohen Anteil an konventioneller Landwirtschaft vorweist, folgen eher dem Paradigma des Produktivismus und bekennen sich eher zu wirtschaftlichem Wachstum. Abgeordnete, deren Wahlkreis einen relativ hohen Anteil an Ökolandbau vorweist, folgen eher dem Paradigma des Multifunktionalismus und bekennen sich eher zur Ökologie. Für Abgeordnete, die ein Listenmandat besitzen, gilt dieser Zusammenhang nicht.
Neben den Einflüssen, denen ein Abgeordneter von außen unterliegt – seien es Wahlkreisinteressen, Parteivorgaben oder Verbandslobbyismus – spielen bei der Entscheidungsfindung auch persönliche Erfahrungen und individuelle Eigenschaften eine Rolle, die den soziostrukturellen Hintergrund des Parlamentariers abbilden. In der Politikwissenschaft gibt es dazu eine ganze Reihe an theoretischen Annahmen und "anekdotischer Evidenz" (für einen Überblick zum Beispiel 10, Seite 14 bis 53), aber auch systematischen empirischen Befunden. Auf der theoretischen Ebene nehmen wir an, dass insbesondere die Erfahrungen aus Ausbildung und Beruf, das Geschlecht und das Alter der Parlamentarier bei der agrarpolitischen Positionierung eine Rolle spielen.
Der berufliche Hintergrund eines Abgeordneten wirkt sich auf dessen parlamentarische Arbeit aus. Dieser Zusammenhang ist zum einen von Landtagsabgeordneten in der Selbsteinschätzung ihrer Parlamentstätigkeit bestätigt worden, zum anderen in der Analyse der Zusammensetzung von Landtagsausschüssen mit Blick auf den Ausbildungs- und Berufshintergrund der Ausschussmitglieder zu erkennen. So haben zum Beispiel EWERT, BARS und BUCHSTEIN in einer Befragung von Landtagsabgeordneten aus Mecklenburg-Vorpommern festgestellt, dass fast zwei Drittel der Parlamentarier ihre Ausbildungs- und Berufserfahrung als mindestens ebenso bedeutsam für die Ausschussarbeit erachten wie vorherige politische Erfahrungen (16). Weiterhin gaben 64,5 Prozent der Abgeordneten an, dass ihre Berufstätigkeit einen Grund "für die Wahl eines parlamentarischen Spezialgebietes" darstellt (16, Seite 761 bis 762). Dies bestätigt JAHRS Untersuchung über den Thüringer Landtag, die eine auffallende Verschränkung von Ausschussmitgliedschaft und dem Ausschuss förderlicher (akademischer) Vorbildung beschreibt (28, Seite 150-153).
Zu testen ist nun jedoch, inwieweit die Ausbildungs- und Berufserfahrung nicht nur die Wahl eines parlamentarischen Arbeitsfeldes beeinflusst, sondern sich auch auf die politischen Einstellungen der Abgeordneten auswirkt. Von einem solchen Zusammenhang wird in der Forschung zum einen erneut aus der Perspektive des rational-choice-Ansatzes ausgegangen, nach der die Vertretung der Interessen der eigenen Berufsgruppe nicht nur deren politische Unterstützung sichert, sondern nach der Beendigung des Mandats eine Fortsetzung der Karriere im ursprünglichen Berufsfeld fördert. Eine andere theoretische Begründung des Zusammenhangs zwischen beruflicher Sozialisation und politischer Einstellung im Parlament ergibt sich aus der mikrosoziologischen Perspektive, die in der Politikwissenschaft insbesondere in der Wahlverhaltensforschung Anwendung findet. Demnach gilt grundlegend: "Ein Mensch denkt politisch entsprechend seinem sozialen Sein. Soziale Merkmale bestimmen die politischen Präferenzen" (31, Seite 62). Übertragen auf die Frage nach der agrarpolitischen Einstellung von Landtagsabgeordneten ergibt sich die These, dass Ausbildungs- und Berufserfahrungen insbesondere in der Landwirtschaft den Parlamentarier in der sozialen Gruppe der Landwirte verankern. Die agrarpolitischen Einstellungen sind dann abhängig von der Art der Landwirtschaft, in der die entsprechende Person tätig war – oder im Nebenerwerb auch noch ist. Unsere Hypothese lautet somit:
Abgeordnete, die berufliche Erfahrung in der konventionellen Landwirtschaft vorweisen können, folgen eher dem Paradigma des Produktivismus und bekennen sich eher zu wirtschaftlichem Wachstum. Abgeordnete, die berufliche Erfahrungen in Ökolandbau, Landschaftsökologie oder dergleichen gemacht haben, folgen eher dem Paradigma des Multifunktionalismus und bekennen sich eher zur Ökologie.
Zweitens testen wir den Einfluss des Alters auf die agrarpolitische Ausrichtung der Abgeordneten. Politikwissenschaftliche Forschungen zur Rolle des Alters für politische Einstellungen bewegen sich vor allem im Feld der Sozialpolitik, wo insbesondere mit Blick auf die Ausgestaltung von Alterssicherungssystemen ein unmittelbarer Effekt des persönlichen Alters der Befragten eine naheliegende Annahme darstellt. Auf theoretischer Ebene wird dabei in der Regel unterschieden zwischen einem Generationeneffekt, der dem Älterwerden als solches Folgen auf die politischen Einstellungen zuschreibt, und einem Kohorteneffekt, der auf die besonderen Erfahrungen gleichaltriger Gruppen verweist, die deren Haltung fortan kollektiv beeinflussen (zum Beispiel 46, Seite 287-288; 2, Seite 375).
Aber auch im Feld der Umweltpolitik zeigt sich, dass Alter einen signifikanten Einfluss hat und junge Menschen eher umweltbezogenen Haltungen anhängen als Ältere (zum Beispiel 33, Seite 98). Auch hier werden Generationen- versus Kohorteneffekte als mögliche Ursachen besprochen (33, Seite 93; 32, Seite 72). Gerade Kohorteneffekte sind dabei auch für die Einstellungen von Abgeordneten zur Landwirtschaftspolitik zu erwarten: Während ältere Parlamentarier die Entbehrungen der Nachkriegszeit zum Teil noch unmittelbar erlebten oder zumindest aus den Erzählungen von Eltern und Großeltern kennen und entsprechend noch heute die Sicherstellung der Lebensmittelversorgung nach dem produktivistischen Paradigma als zentrale agrarpolitische Aufgabe ansehen könnten, könnten jüngere Abgeordnete vor dem Hintergrund aktueller umweltpolitischer Diskussionen eher dem Paradigma des Multifunktionalismus anhängen (2, Seite 377). Auch hier ergeben sich wieder Verbindungen zur Konfliktlinie Materialismus-Postmaterialismus. Erwiesen ist, dass Ältere deutlich häufiger materialistische und deutlich seltener postmaterialistische Positionen vertreten als Jüngere (18, Seite 474 bis 475). Daraus ergibt sich unsere Hypothese 5:
Ältere Abgeordnete folgen eher dem Paradigma des Produktivismus und bekennen sich eher zu wirtschaftlichem Wachstum. Jüngere Abgeordnete folgen eher dem Paradigma des Multifunktionalismus und bekennen sich eher zur Ökologie.
Abschließend untersuchen wir, inwieweit das Geschlecht einen Einfluss auf die Positionierung hat. In der politikwissenschaftlichen Forschung zu den Bestimmungsfaktoren der Einstellungen von Parlamentariern spielt das Geschlecht insbesondere dort eine Rolle, wo weibliche Abgeordnete als Repräsentantinnen spezifischer Interessen von Frauen verstanden werden (6). So weisen BAUMANN et altera (1) aktuell nach, dass das Geschlecht einen signifikanten Einfluss auf die Positionierung der deutschen Bundestagsabgeordneten in der Auseinandersetzung zur Präimplantationsdiagnostik hatte. Es gibt jedoch darüber hinaus empirische Hinweise darauf, dass Frauen auch in Politikfeldern wie der Umweltpolitik, die nicht per se über eine genuin frauenspezifische Konstellation verfügen, signifikant von den Einstellungen von Männern abweichen. So hängen laut MCMILLAN et altera (33, Seite 102) Frauen eher umweltbezogenen Haltungen an als Männer. LEHMANN (32, Seite 73 bis 77) zeigt auf, dass eine Reihe von Studien eine "höhere ökologische Betroffenheit" von Frauen gegenüber Männern belegen kann. Mit einem Blick in die praktische Landwirtschaft ergibt sich zudem die These, dass mit der stärker werdenden Multifunktionalisierung der Landwirtschaft auch eine verstärkte Feminisierung einhergeht. Die Ausgestaltung erfolgt in Form der "Kommodifizierung der weiblichen Ökonomie". Moderne Bäuerinnen bieten "ihre eigenen Produkte in einem tertiarisierten Agrarbereich", speziell in den Sparten Dienstleistung, Freizeit und Wellness an (27, Seite 1859 bis 1860). Damit wird deutlich ein multifunktionales, wenn auch nicht zwingend ökologisches Paradigma verfolgt. Zu vermuten ist somit zusammenfassend, dass die Einstellungen zu Multifunktionalität und Ökologie in der Landwirtschaft vom Geschlecht beeinflusst werden. Daher ergibt sich die Hypothese 6:
Männliche Abgeordnete folgen eher dem Paradigma des Produktivismus und bekennen sich eher zu wirtschaftlichem Wachstum. Weibliche Abgeordnete folgen eher dem Paradigma des Multifunktionalismus und bekennen sich eher zur Ökologie.
Um sowohl die Positionierung der Landesparlamentarier anhand der beiden in Kapitel 2 skizzierten Paradigmen als auch die möglichen Bestimmungsfaktoren dieser agrarpolitischen Einstellungen erfassen zu können, haben wir Ende 2013 alle 198 Landtagsabgeordneten, die in den 13 deutschen Flächenstaaten Mitglieder eines Agrarausschusses waren, per Fragebogen um eine Selbsteinschätzung gebeten. Die Fragebogenforschung zur Untersuchung der Einstellungen von Abgeordneten ist ein häufig angewendetes Instrument, dessen Erfolg stark von der Rücklaufquote abhängt. In der Analyse einer Vielzahl von Parlamentarierbefragungen auf Europa-, Bundes- und Landesebene zeigte sich, dass die Ausschöpfungsquoten im Mittel bei "rund 45 Prozent bei einer Spanne von 21 bis 63 Prozent" (17, Seite 725) lagen. Das Wissenschaftszentrum Berlin konnte in seiner umfangreichen Abgeordnetenbefragung 2003 zum Beispiel eine Ausschöpfung von 34,1 Prozent erreichen (50). Wir kontaktierten die Abgeordneten per E-Mail entsprechend der "Tailored Design Method" von DILLMAN (14) und erhielten nach mehrmaligen Erinnerungen insgesamt 80 Fragebögen zurück, was einer Ausschöpfungsquote von rund 40,4 Prozent entspricht, mit der wir im guten Mittelfeld der Befragungen liegen. Für den Modelltest konnten aufgrund von unvollständigen Angaben in neun Fällen 71 Fragebögen verwendet werden.
| Tabelle 1: Vergleich der Verteilung der Merkmale "Fraktionszugehörigkeit" und "Geschlecht" zwischen Grundgesamtheit und ausgewerteter Stichprobe | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| Grundgesamtheit | Grundgesamtheit in Prozent | Rücklauf (Stichprobe) | Rücklaufquote in Prozent | Rangpunkt- differenzen (absolut) | |
| CDU/CSU | 74 | 37,37 | 29 | 36,25 | 1,12 |
| SPD | 58 | 29,29 | 19 | 23,75 | 5,54 |
| Bündnis 90/Die Grünen | 26 | 13,13 | 14 | 17,50 | 4,37 |
| DIE LINKE | 19 | 9,60 | 7 | 8,75 | 0,85 |
| FDP | 12 | 6,06 | 6 | 7,50 | 1,44 |
| Sonstige | 9 | 4,55 | 5 | 6,25 | 1,70 |
| Duncan-Index | 7,60 | ||||
| männlich | 132 | 66,67 | 58 | 73 | 5,83 |
| weiblich | 66 | 33,33 | 22 | 27 | 5,83 |
| Duncan-Index | 5,83 | ||||
Quelle: Eigene Berechnung auf Basis der Parlamentsstatistiken und der eigenen Befragung.
Anmerkung: Der Duncan-Index ist die Summe der absoluten Prozentpunktdifferenzen zwischen den Verteilungen, geteilt durch 2.
Um Interpretationsfehler zu vermeiden, die sich aus systematischen Differenzen im Rücklauf ergeben können, haben wir für zwei einfach zu erhebende Variablen den Duncan-Index berechnet, der die Unterschiede zwischen Grundgesamtheit und Stichprobe aufzeigt (Tabelle 1). Es zeigt sich, dass die Werte trotz eines geringeren Rücklaufs von SPD-Abgeordneten und Frauen sowie eines höheren Rücklaufs von grünen Abgeordneten für beide Merkmale deutlich unter dem Wert 10 liegen, somit insgesamt akzeptabel erscheinen und durch unterschiedliche Rückläufe keine systematischen Verzerrungen zu erwarten sind (49, Seite 16-17).
Im Fragebogen wurde die agrarpolitische Positionierung der Abgeordneten durch zwei Items erfasst. Zum einen wurde die Positionierung entlang des Green-Growth-Cleavage als ein Verteilungskonflikt zwischen ökologischer und wachstumsorientierter Landwirtschaft beschrieben. Die entsprechende Frage lautete: "Wir nehmen einen Verteilungskonflikt zwischen ökologischer und wachstumsorientierter Agrarpolitik an. Was ist Ihrer Ansicht nach wichtiger?". Dazu sollten sich die Abgeordneten auf einer fünfstufigen Skala zwischen einer konventionellen und einer ökologischen Ausrichtung positionieren. Als Antwortmöglichkeiten waren möglich: "Wirtschaftliches Wachstum ist viel wichtiger als Ökologie", "Wirtschaftliches Wachstum ist wichtiger als Ökologie", "Beides ist gleich wichtig", "Ökologie ist wichtiger als wirtschaftliches Wachstum" und "Ökologie ist viel wichtiger als wirtschaftliches Wachstum". Für die Positionierung entlang des Produktivismus-Multifunktionalismus-Konflikts sollten die Parlamentarier darlegen, wie sie sich bei der graduellen Ausgestaltung von politischen Spielräumen verhalten würden. Hierfür wurde als Referenz der Rahmenplan der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" für den Zeitraum 2013 bis 2016 des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft gewählt (8). Dort werden verschiedene agrarpolitische Fördermaßnahmen formuliert. Eine davon ist die "Förderung ökologischer Anbauverfahren" aus deren Beihilfezweck die besondere Gewichtung von Umweltschutzbelangen und der "Erhaltung des natürlichen Lebensraumes" hervorgeht (8, Seite 51). Die Beihilfen sind auf einen festen Geldbetrag definiert, können aber von den Ländern um bis zu 30 Prozent abgesenkt oder um bis zu 20 Prozent angehoben werden. Die Abgeordneten konnten ihre Präferenzen der Beihilfenänderung auf einer sechsstufigen Skala (je zehn Prozentpunktdifferenzen) angeben. Ein Votum für eine Anhebung der Beihilfen ließe sich also als verstärktes Interesse am Multifunktionalismus deuten, eine Absenkung stünde für eine konventionelle Ausrichtung.
Anschließend fassten wir beide Indikatoren additiv zusammen zu unserer abhängigen Variable "agrarpolitische Ausrichtung", die in den drei Ausprägungen "konventionell", "ausgeglichen" und "ökologisch" in die anschließende multivariate Analyse der Bestimmungsfaktoren einging. Mit Blick auf die Verteilung, wie viele der befragten Parlamentarier welche agrarpolitische Ausrichtung aufweisen, zeigt sich, dass sich fast die Hälfte der befragten Parlamentarier eher ökologisch positioniert, während eine klar konventionelle Ausrichtung von weniger als einem knappen Fünftel aller Abgeordneten ausgedrückt wird.
| Tabelle 2: Häufigkeitsverteilung politische Ausrichtung | |||
|---|---|---|---|
| Politische Ausrichtung | Anzahl | Prozent | Kumulierte Prozente |
| konventionell | 14 | 18,42 | 18,42 |
| ausgeglichen | 27 | 35,53 | 53,95 |
| ökologisch | 35 | 46,05 | 100,00 |
| gesamt | 76 | 100,00 | |
Quelle: Eigene Berechnung auf Basis eigener Befragung.
Anmerkung: Prozentwerte auf Basis der gültigen Werte; Anzahl der Befragten: 80, keine gültige Angabe: 4.
Für die Erklärung der abhängigen Variablen, der agrarpolitischen Ausrichtung der befragten Landesparlamentarier, werden dabei entsprechend unserer Hypothesen folgende unabhängige Variablen herangezogen:
Geschätzt wird ein generalisiertes geordnetes logistisches Regressionsmodell (21; 51). Der "standardmäßigen" geordneten logistischen Regression (proportional odds model) liegt die parallel regression assumption zugrunde, nach der der Effekt einer unabhängigen Variablen hinsichtlich der Wirkrichtung, -stärke und Signifikanz über alle Kategorien der abhängigen Variablen gleich ist, so dass je Variable nur ein Koeffizient geschätzt werden muss, der diesen Zusammenhang erfasst und beschreibt. Diese Annahme ist jedoch für mehrere unabhängige Variablen unseres Datensatzes verletzt. Verwendet wird daher ein partial proportional odds model. Die zugehörige Regressionsfunktion lautet:
wobei j die geordnete Kategorie der abhängigen Variable bezeichnet, xi die unabhängigen Variablen, α die Konstante und β die Steigungskoeffizienten. Die parallel regression assumption gilt dabei für mit xi' bezeichnete Variablen, nicht jedoch für xi''. Das tiefgestellte j bei Konstante und Steigungskoeffizienten zeigt, dass der Wert zwischen den verschiedenen Kategorien der abhängigen Variable variiert.
Die Regressionsgleichung dieses Modells wird in einem iterativen Prozess ermittelt, in dem schrittweise die Gültigkeit der parallel regression assumption für die einzelnen unabhängigen Variablen mittels Wald-Test überprüft wird. Im Ergebnis hebt das Modell die Annahme nur für die Variablen auf, die diese verletzen, während es die parallel regression assumption für alle übrigen unabhängigen Variablen beibehält. Die Spezifikation des finalen Modells wird dann mittels Wald-Test verglichen mit einem Modell, in dem die Modellannahme für alle unabhängigen Variablen aufgehoben wird (nonproportional odds model), so dass überprüft werden kann, ob sich durch die nur teilweise Aufhebung der parallel regression assumption eine effizientere Modellschätzung erreichen lässt.
Zur Überprüfung unserer Hypothesen rechnen wir zwei Modelle. Während Modell 1 die agrarpolitische Ausrichtung der Landtagsabgeordneten in Abhängigkeit von allen in den Hypothesen benannten unabhängigen Variablen berechnet, stellt Modell 2 eine Reduzierung auf politische Faktoren dar. Unter dem Begriff "politische Faktoren" fassen wir dabei die Mitgliedschaft der Abgeordneten in Parteien oder Fraktionen und Verbänden und die wahlsystemischen und wahlkreisspezifischen Faktoren zusammen, die wir von den individuellen Faktoren unterscheiden, die den soziostrukturellen Hintergrund der Abgeordneten abbilden.
| Tabelle 3: Partial proportional odds model zur Erklärung der agrarpolitischen Ausrichtung | |||
|---|---|---|---|
| Ausrichtung: konventionell versus ausgeglichen und ökologisch | Modell 1ª) | Modell 2ª) | |
| Fraktion | konservativ-liberal | 0 | 0 |
| (.) | (.) | ||
| sonstige | 2.655 | 2.828 | |
| (1.936) | (2.312) | ||
| ökologisch-links | -0.218 | 0.0340 | |
| (1.029) | (0.844) | ||
| Verbandseinfluss | konventionell | 0 | 0 |
| (.) | (.) | ||
| ausgewogen | 1.782 | 2.478** | |
| (0.960) | (0.914) | ||
| ökologisch | 4.899*** | 5.137*** | |
| (1.333) | (1.232) | ||
| Wahlkreis | Anteil Ökofläche | -0.0432 | -0.0429 |
| (0.0468) | (0.0397) | ||
Mandatsart | Liste | 0 | 0 |
| (.) | (.) | ||
direkt | 1.489 | 1.586 | |
| (0.929) | (0.961) | ||
Interaktionsterm | Liste/Anteil Ökofläche | 0 | 0 |
| (.) | (.) | ||
direkt/Anteil Ökofläche | -0.0877 | -0.140 | |
| (0.112) | (0.107) | ||
Geschlecht | Mann | 0 | |
| (.) | |||
Frau | -1.245 | ||
| (1.075) | |||
Alter | (in Jahren) | -0.0146 | |
| (0.0369) | |||
Beruf | konventionell | 0 | |
| (.) | |||
| nicht relevant | 1.357 | ||
| (0.978) | |||
ökologisch | -0.701 | ||
| (0.976) | |||
Konstante | 0.512 | -0.165 | |
| (2.130) | (0.678) | ||
| Tabelle 3: Partial proportional odds model zur Erklärung der agrarpolitischen Ausrichtung - Fortsetzung | |||
|---|---|---|---|
| Ausrichtung: konventionell versus ausgeglichen und ökologisch | Modell 1ª) | Modell 2ª) | |
| Fraktion | konservativ-liberal | 0 | 0 |
| (.) | (.) | ||
sonstige | 2.655 | 2.828 | |
| (1.936) | (2.312) | ||
| ökologisch-links | 3.365** | 2.229* | |
| (1.113) | (0.879) | ||
Verbandseinfluss | konventionell | 0 | 0 |
| (.) | (.) | ||
ausgewogen | 1.782 | 2.478** | |
| (0.960) | (0.914) | ||
| ökologisch | 4.899*** | 5.137*** | |
| (1.333) | (1.232) | ||
Wahlkreis | Anteil Ökofläche | -0.0432 | -0.0429 |
| (0.0468) | (0.0397) | ||
Mandatsart | Liste | 0 | 0 |
| (.) | (.) | ||
direkt | 1.489 | -1.843 | |
| (0.929) | (1.272) | ||
Interaktionsterm | Liste/Anteil Ökofläche | 0 | 0 |
| (.) | (.) | ||
| direkt/Anteil Ökofläche | -0.0877 | 0.484* | |
| (0.112) | (0.207) | ||
Geschlecht | Mann | 0 | |
| (.) | |||
| Frau | 2.011 | ||
| (1.046) | |||
Alter | (in Jahren) | -0.0146 | |
| (0.0369) | |||
Beruf | konventionell | 0 | |
| (.) | |||
nicht relevant | -1.730 | ||
| (1.020) | |||
ökologisch | -0.701 | ||
| (0.976) | |||
Konstante | -3.640 | -4.040*** | |
| (2.313) | (1.121) | ||
| Observations | 71 | 71 | |
| McFadden's Pseudo R2 | 0.458 | 0.415 | |
| BIC | 149.0 | 138.4 | |
| Anteil korrekt klassifizierter Fälle | 0.650 | 0.588 | |
Anmerkungen: Nicht-standardisierte logit-Koeffizienten, Standardfehler in Klammern * p<0,05, ** p<0,01,
*** p<0,001.
ª) Modell 1: Parallel Regression Assumption aufgehoben für Fraktionszugehörigkeit = 3 (ökologisch-links), Geschlecht = 2 (Frau) und Beruf = 2 (nicht relevant); Modell 2: Parallel Regression Assumption aufgehoben für Fraktionszugehörigkeit = 3 (ökologisch-links), Mandatsart = 1 (direkt) und den Interaktionsterm zwischen Direktmandat und dem Anteil der Ökofläche.
Eine erste zentrale Erkenntnis ist, dass die gemäß unseren Annahmen in das Modell 1 aufgenommenen individuellen Faktoren keinen Einfluss auf die agrarpolitische Ausrichtung der Landtagsabgeordneten haben und entsprechend in Modell 2 nicht berücksichtigt werden. Weder gibt es signifikante Unterschiede zwischen männlichen und weiblichen Abgeordneten, noch bestimmt die Zugehörigkeit zu bestimmten Alterskohorten die Frage, inwieweit sich die Parlamentarier eher gemäß des Paradigmas des Produktivismus oder der Nachhaltigkeit positionieren. Auch die vorherigen Berufserfahrungen haben keinen signifikanten Effekt. Dabei ist jedoch zu beachten, dass die Mehrzahl der Befragten über keine relevanten oder den unterschiedlichen Paradigmen zuordenbaren Berufserfahrungen verfügt, sodass unser Ergebnis hier nur eingeschränkt interpretierbar ist.
Für die Auswertung der politischen Faktoren nutzen wir das reduzierte Modell 2. Zwar ist damit ein Erklärungsverlust gegenüber dem Modell 1 in Kauf zu nehmen, die Differenz von 10 beim Baysschen Informationskriterium (BIC) weist jedoch darauf hin, dass das reduzierte Modell deutlich besser spezifiziert ist und unsere Schätzung mithin effizienter erfolgen kann. Ursache dafür ist vermutlich in erster Linie die Relation der hohen Komplexität von Modell 1 zur vergleichsweise geringen Fallzahl. Modell 2 ist höchst signifikant und verfügt bei einem Wert von 0,415 für das McFadden's Pseudo R² über eine vergleichsweise hohe Modellgüte.
Insgesamt sagt unser Modell 58,8 Prozent der Fälle korrekt voraus. Wird die beobachtete Ausprägung der agrarpolitischen Ausrichtung verglichen mit der Ausprägung, die von dem Modell mit der höchsten Wahrscheinlichkeit vorausgesagt wird, fällt auf, dass das Modell schon relativ gut in der Lage ist, eine ausgeglichene agrarpolitische Ausrichtung von Ausschussmitgliedern vorherzusagen, dass es aber besonders gut darin ist, eine ökologische agrarpolitische Ausrichtung zu prognostizieren (Tabelle 4). So wurden von 31 beobachteten Fällen einer ökologischen Ausrichtung 27 korrekt vorhergesagt. Das Modell ist hingegen nicht gut geeignet, eine konventionelle Ausrichtung zu erklären. Offensichtlich weisen also die Ausschussmitglieder, die sich dem konventionellen Paradigma zugehörig fühlen, mit Blick auf die von uns getesteten unabhängigen Variablen recht heterogene Eigenschaften auf, die Variablen haben also wenig Erklärungskraft. Demgegenüber wird eine ökologische oder nachhaltige Ausrichtung von Agrarausschussmitgliedern über unser Modell ausgesprochen gut erklärt.
| Tabelle 4: Anteil der korrekt klassifizierten Fälle für die einzelnen Kategorien der abhängigen Variablen | ||||
|---|---|---|---|---|
| Politische Ausrichtung | Vorhersage | |||
| Beobachtung | konventionell | ausgeglichen | ökologisch | gesamt |
| konventionell | 5 | 6 | 3 | 14 |
| 35,71 Prozent | 42,86 Prozent | 21,43 Prozent | 100,00 Prozent | |
| ausgeglichen | 6 | 15 | 5 | 26 |
| 23,08 Prozent | 57,69 Prozent | 19,23 Prozent | 100,00 Prozent | |
| ökologisch | 2 | 2 | 27 | 31 |
| 6,45 Prozent | 6,45 Prozent | 87,10 Prozent | 100,00 Prozent | |
| gesamt | 13 | 23 | 35 | 71 |
| 18,31 Prozent | 32,39 Prozent | 49,30 Prozent | 100,00 Prozent | |
Anmerkungen: Prozentwerte auf Basis der gültigen Werte; Anzahl der Befragten: 80, keine gültige Angabe: 9.
Bestätigt wird dieser Befund durch die Analyse der einzelnen Faktoren auf die abhängige Variable. Dies lässt sich ansatzweise bereits aus der Regressionstabelle ablesen: Im ersten Abschnitt der Tabelle 3 wird der Effekt der unabhängigen Variablen auf die erste Kategorie der abhängigen Variablen (konventionelle agrarpolitische Ausrichtung) im Vergleich mit den beiden anderen Kategorien (ausgeglichen und ökologisch) angegeben. Im zweiten Abschnitt wird dann der Effekt der Faktoren auf die ersten beiden Kategorien der abhängigen Variablen (konventionelle und ausgeglichene agrarpolitische Ausrichtung) im Vergleich zur dritten Kategorie aufgeführt. Positive Koeffizientenwerte deuten dabei jeweils darauf hin, dass die Wahrscheinlichkeit für die Vergleichskategorie(n) höher ist, als für die in dem entsprechenden Tabellenabschnitt genannte(n) getestete(n) Kategorie(n).
Detaillierter lässt sich der Effekt der einzelnen politischen Faktoren auf die agrarpolitische Ausrichtung jedoch über die Bestimmung der marginalen Effekte aller getesteten unabhängigen Variablen auf die abhängige Variable betrachten. In den folgenden Abbildungen werden daher jeweils (mit dem 95prozentigen Konfidenzintervall) die durch das Modell vorhergesagten Wahrscheinlichkeiten für die einzelnen Kategorien der agrarpolitischen Ausrichtung in Abhängigkeit einzelner unabhängiger Variablen dargestellt. Als relevant werden diejenigen Zusammenhänge betrachtet, die sich in unserem reduzierten partial proportional odds model (Modell 2) als signifikant erwiesen.
Abbildung 1a: Agrarpolitische Ausrichtung in Abhängigkeit von der Fraktionszugehörigkeit.
Anmerkungen: Margin Plots, 95-Prozent-Konfidenzintervall.
Abbildung 1b: Agrarpolitische Ausrichtung in Abhängigkeit von der Fraktionszugehörigkeit.
Anmerkungen: Margin Plots, 95-Prozent-Konfidenzintervall.
Abbildung 1c: Agrarpolitische Ausrichtung in Abhängigkeit von der Fraktionszugehörigkeit.
Anmerkungen: Margin Plots, 95-Prozent-Konfidenzintervall.
Hier zeigt sich, dass eine konventionelle agrarpolitische Ausrichtung kaum von der Fraktionszugehörigkeit vorhergesagt werden kann (Abbildung 1a), da sich in dem Modell der Zusammenhang für alle Fraktionen als nicht (auf dem 95-Prozent-Niveau) signifikant erweist. Abbildung 1b verdeutlicht hingegen, dass die Fraktionszugehörigkeit einen erkennbaren Einfluss auf eine ausgeglichene agrarpolitische Ausrichtung hat: Diese ist sehr viel wahrscheinlicher, wenn die Befragten Mitglieder der konservativen oder liberalen Fraktionen sind, und weniger wahrscheinlich, wenn es sich um Angehörige linker oder ökologischer Parteien handelt. Zudem geht aus Abbildung 1c deutlich hervor, dass eine ökologische agrarpolitische Ausrichtung im Sinne des Paradigmas der Nachhaltigkeit und Multifunktionalität gut von der Mitgliedschaft in einer grünen oder linken Fraktion vorhergesagt werden kann: Angehörige dieser Fraktionen präferieren mit hoher Wahrscheinlichkeit auch eine ökologische Agrarpolitik. Für eine konservativ-liberale Fraktionszugehörigkeit ist hingegen kein signifikanter Effekt auf eine ökologische Ausrichtung feststellbar und die Schätzung in Abhängigkeit der Zugehörigkeit zu sonstigen Fraktionen ist, wie die Spanne des Konfidenzintervalls verdeutlicht, sehr unpräzise.
Abbildung 2a: Agrarpolitische Ausrichtung in Abhängigkeit vom Verbandseinfluss.
Anmerkungen: Margin Plots, 95-Prozent-Konfidenzintervall.
Abbildung 2b: Agrarpolitische Ausrichtung in Abhängigkeit vom Verbandseinfluss.
Anmerkungen: Margin Plots, 95-Prozent-Konfidenzintervall.
Abbildung 2c: Agrarpolitische Ausrichtung in Abhängigkeit vom Verbandseinfluss.
Anmerkungen: Margin Plots, 95-Prozent-Konfidenzintervall.
Der Verbandseinfluss hat hingegen auch eine Erklärungskraft mit Blick auf eine konventionelle, am Paradigma des Produktivismus orientierte agrarpolitische Einstellung der Landesparlamentarier, wie Abbildung 2a zeigt. Eine konventionelle politische Ausrichtung ist wahrscheinlicher, wenn die Parlamentarier auch von konventionellen Agrarverbänden beeinflusst werden. Eine ausgeglichene agrarpolitische Ausrichtung hingegen wird in gewissem Maße durch einen anscheinend konventionellen oder ausgewogenen Verbandseinfluss befördert (Abbildung 2b). In Abbildung 2c ist zunächst abzulesen, dass eine ökologische agrarpolitische Ausrichtung ebenfalls zu einem gewissen Teil durch einen ausgewogenen Verbandseinfluss positiv beeinflusst wird. Sehr eindrücklich zeigt sich dort aber, dass eine ökologische Haltung jedoch am wahrscheinlichsten ist, wenn auch ökologische Verbände die Parlamentarier beeinflussen.
Mit dem Interaktionsterm bilden wir den Effekt der Bedeutung des ökologischen Landbaus im Wahlkreis (gemessen anhand des Anteils der ökologisch bewirtschafteten Fläche) in Abhängigkeit von der Mandatsart (Listen- oder Direktmandat) auf die agrarpolitische Ausrichtung der Landtagsabgeordneten ab. Unser Modell kann jedoch nicht den erwarteten Zusammenhang bestätigen4).
Abbildung 3a: Agrarpolitische Ausrichtung in Abhängigkeit vom Anteil der ökologisch bewirtschafteten Fläche im Wahlkreis und dem Mandatstyp.
Anmerkungen: Margin Plots, 95-Prozent-Konfidenzintervall.
Abbildung 3b: Agrarpolitische Ausrichtung in Abhängigkeit vom Anteil der ökologisch bewirtschafteten Fläche im Wahlkreis und dem Mandatstyp.
Anmerkungen: Margin Plots, 95-Prozent-Konfidenzintervall.
Abbildung 3c: Agrarpolitische Ausrichtung in Abhängigkeit vom Anteil der ökologisch bewirtschafteten Fläche im Wahlkreis und dem Mandatstyp.
Anmerkungen: Margin Plots, 95-Prozent-Konfidenzintervall.
Die Interpretation der marginalen Effekte verdeutlicht zunächst unabhängig vom Mandatstyp, dass die Wahrscheinlichkeit für eine bestimmte agrarpolitische Ausrichtung kaum oder gar nicht mit dem Anteil der ökologisch bewirtschafteten Flächen variiert. Der Zusammenhang ist für eine konventionelle Ausrichtung ausnahmslos nicht signifikant. Eine Aussage über deren Wahrscheinlichkeit in Abhängigkeit vom Mandatstyp und dem Anteil der ökologisch bewirtschafteten Fläche ist daher nicht möglich. Eine ausgeglichene agrarpolitische Ausrichtung ist grundsätzlich wahrscheinlicher, wenn die Parlamentarier über ein Direktmandat verfügen (wobei die Wahrscheinlichkeit mit zunehmendem Anteil der ökologisch bewirtschafteten Fläche sogar ganz leicht abnimmt) als bei einem Listenmandat. Ebenfalls weitestgehend unabhängig vom Flächenanteil (mit ebenfalls nur leicht abnehmender Tendenz) ist eine ökologische agrarpolitische Ausrichtung wahrscheinlicher für Parlamentarier mit einem Listenmandat. Bei Direktmandaten ist hingegen kein systematischer Einfluss feststellbar, da der Effekt nicht (auf dem 95-Prozent-Niveau) signifikant ist. Die rational-choice-Überlegung, nach der die politikfeldspezifische Struktur des Wahlkreises die politische Ausrichtung des Wahlkreisgewinners in diesem Politikfeld systematisch beeinflusst, wird somit für das Feld der Agrarpolitik auf der Ebene der Bundesländer durch unser Modell widerlegt.
Im Ergebnis sind die in den Hypothesen formulierten Erwartungen durch die empirische Überprüfung nur zum Teil bestätigt. Während die individuellen Faktoren keinen systematischen Effekt haben, steht auch der über die Mandatsart moderierte Anteil der ökologisch bewirtschafteten Flächen in den Wahlkreisen der Abgeordneten in unserem Modell nicht in dem erwarteten Zusammenhang zur agrarpolitischen Ausrichtung der Parlamentarier. Es zeigt sich für das untersuchte Politikfeld, dass die Fraktionszugehörigkeit und vor allem die Nähe zu den entsprechenden Verbänden als Bestimmungsfaktoren der Einstellungen der Landtagsabgeordneten anzusehen sind.
Unsere Ergebnisse zeigen, dass vor allem eine ökologisch orientierte agrarpolitische Ausrichtung der Landtagsabgeordneten gut über unser Modell und hier insbesondere über die Mitgliedschaft in den Parteien und den Kontakt zu den Verbänden erklärt werden kann. Die zentrale Rolle der Verbände in der Agrarpolitik kann somit indirekt auch über die Relevanz für die agrarpolitischen Einstellungen der Parlamentarier bestätigt werden. Dabei präferieren Parlamentarier der grünen oder linken Fraktionen, die vor allem Kontakt zu ökologischen Verbänden haben, deutlich das multifunktionale, nachhaltige Paradigma der Landwirtschaftspolitik. Weniger gut erklärbar ist eine agrarpolitische Ausrichtung, die eher dem Paradigma des Produktivismus entspricht. Offensichtlich ist bei Befürwortern dieses Paradigmas der politische und persönliche Hintergrund so heterogen, dass diese agrarpolitische Einstellung kaum daraus vorhergesagt werden kann. Auch die Mitgliedschaft in einer konservativen oder liberalen Fraktion hat hier keinen signifikanten Einfluss, so dass sich zeigt, dass die Fraktionszugehörigkeit tatsächlich nicht deterministisch auf die politische Ausrichtung wirkt.
Einen Einfluss der wahlsystemischen und wahlkreisbezogenen Faktoren können wir über unser Modell nicht nachweisen. Die aus einer rational-choice-Perspektive heraus formulierte Annahme, dass Spezifika des Wahlkreises bei direkt gewählten Abgeordneten die Einstellung signifikant prägen, kann für den Fall der Agrarpolitik auf Bundesländerebene nicht bestätigt werden. Ebenso wenig wirken individuelle Faktoren, die den soziostrukturellen Hintergrund der Parlamentarier abbilden, auf deren agrarpolitische Einstellungen. Dies gilt insbesondere für die Faktoren Alter und Geschlecht, während der Einfluss des beruflichen Hintergrundes weiterer Forschung bedarf, da in unserer Analyse nur ein geringer Teil der Befragten eindeutig einem für die agrarpolitische Ausrichtung relevanten Beruf zuzuordnen ist.
Bei der Interpretation unserer Ergebnisse zu beachten sind jedoch unbedingt die vergleichsweise geringen Fallzahlen bei der recht hohen Komplexität unseres Modells, so dass unsere Befunde insgesamt als vorläufig zu betrachten sind. Unser Beitrag ist daher vor allem als ein erster Schritt einer politikwissenschaftlichen Analyse des Politikfeldes Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums zu sehen, der die theoretischen Ansätze der Abgeordnetenforschung auf ein für die Bundesländer neues Feld überträgt.
Landwirtschaftspolitik und die Entwicklung des ländlichen Raums ist für die deutschen Bundesländer ein Politikfeld, welches sich mit der Etablierung der zweiten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union deutlich erweitert hat. Landtage und insbesondere deren Agrarausschüsse rücken somit in den Fokus der Politikfeldforschung. In unserem Beitrag fragen wir, welche Faktoren die agrarpolitische Einstellung der Mitglieder der Agrarausschüsse der Bundesländer beeinflussen. Dafür unterscheiden wir grundlegend die Unterstützung eines agrarpolitischen Paradigmas des Produktivismus und des Paradigmas der Nachhaltigkeit. Die Auswertung unserer Abgeordnetenbefragung zeigt auf, dass die Fraktionszugehörigkeit und insbesondere die Nähe zu den verschiedenen agrarpolitischen Verbänden die Einstellungen der Parlamentarier erklären können. Individuelle soziostrukturelle Faktoren und Spezifika des Wahlkreises haben demgegenüber keine signifikanten Effekte.
Agricultural policy and rural development, a policy field of the German federal Laender, has expanded substantially when the EU established the second pillar of its Common Agricultural Policy. Hence, Laender parliaments, and their agricultural committees in particular, move into the focus of policy analysis. Our paper undertakes to determine the factors which influence Laender committee members’ policy orientation. We do differentiate between support, in agricultural policy, for the paradigm of productivism and support for the paradigm of sustainability. Our survey of parliamentarians reveals that political group affiliation and, particularly, closeness to various interest groups explain a delegate’s opinion or political orientation. Individual socio-structural factors or specific characteristics of a constituency have no significant effects.
Pour les états fédéraux (Laender) allemands la politique agricole et le développement des espaces ruraux sont un champs politique qui s’est élargi considérablement depuis l’établissement du deuxième pilier de la politique agricole commune (PAC) de l’UE. Ainsi, les parlements des Laender et surtout leurs comités agricoles gagnent en importance dans le cadre de la recherche et de l’analyse politique. La question qui nous intéresse concerne donc les facteurs qui déterminent l’orientation des membres des comités agricoles des parlements des Laender vers la politique agricole. Nous font une différence principale entre le penchant vers un paradigme de productivité agricole et un paradigme de durabilité. L’évaluation du sondage parmis les députés révèle que l’adhésion à un groupe politique et, plus particulièrement, la proximité avec les diverses associations agricoles, peuvent expliquer les avis des parlementaires. Par contre, ni des facteurs individuels sociostructurels ni des charactéristiques spécifiques de la circonscription électorale ont des effets significatifs dans ce contexte.
1) Zur landwirtschaftspolitischen Positionsbestimmung der Parteien nutzen wir die aktuellen Wahl- oder Regierungsprogramme auf Bundesebene, wohlwissend, dass in weiteren Untersuchungen Spezifika der Parteien auf Landesebene mit in Betracht gezogen werden sollten.
2) Ob die Parteien oder Fraktionen der Landtage dann faktisch auch einen Unterschied machen können, ist über unsere Untersuchung freilich nicht nachzuweisen (54). Für die Bundesrepublik Deutschland ist diese Frage im Bereich der Agrarpolitik bisher weder auf Bundes- noch auf Landesebene systematisch untersucht worden. Für die Vereinigten Staaten von Amerika stellen Hurwitz, Moiles und Rohde in ihrer Untersuchung zu agrarpolitischen Entscheidungen des 104. US-Kongresses fest, dass sich bei Entscheidungen, die nicht einer Verteilungslogik folgen, sondern parteipolitischen Ursprungs sind, auch das Abstimmungsverhalten der Abgeordneten entsprechend der Parteilinien ausbildet (26).
3) Das vollständige Code-Buch kann per E-Mail bei den Autoren angefordert werden.
4) Zur Modellierung konditionaler Zusammenhänge und Interpretation von Interaktionstermen siehe Brambor et altera (5) und Berry et altera (6). Zu beachten ist, dass es ebenso wenig möglich ist, einen konditionalen Effekt direkt aus der Regressionstabelle abzulesen, wie sich auf Basis der dort ausgewiesenen Koeffizientenwerte ein unkonditionaler Effekt der einzelnen Variablen ermitteln lässt. Entsprechend wird im Folgenden die Interpretation in Bezug auf den Interaktionseffekt auf Basis der marginalen Effekte und der Schätzgüte (Standardfehler oder Konfidenzintervalle) durchgeführt.
Wir danken Anne Sammler und der Schriftleitung der Berichte über Landwirtschaft für ihre hilfreichen Kommentare.
Oliver Gladrow, Dr. Henrike Englert und Dr. Stefan Ewert
Universität Greifswald, Institut für Politik und Kommunikationswissenschaft
Baderstraße 6-7
17489 Greifswald.
Korrespondenzautor: Dr. Stefan Ewert, stefan.ewert@uni-greifswald.de